武穴市某学校未经消防验收投入使用处罚复议案
title: 1562_武穴市某学校未经消防验收投入使用处罚复议案
updated: 2026-08-04
武穴市某学校未经消防验收投入使用处罚复议案
- 法院：武穴市人民政府（复议机关）
- 裁判日期：2024
- 案件类型：行政
- 案由/罪名：消防验收/消防行政许可行政诉讼
- 文书号：武府复字【2024】2号
- 当事人：申请人、武穴市住房和城乡建设局
- 裁判结果摘要：实训楼及宿舍楼未经消防验收擅自投入使用，处罚认定事实清楚、程序合法、裁量准确，复议维持处罚决定
- 来源：http://www.wuxue.gov.cn/zwgk/public/6636496/1388412.html
正文
申请人：武穴市XX学校。 被申请人：武穴市综合行政执法局。 申请人武穴市XX中心不服被申请人武穴市综合行政执法局2023年11月6日作出的武综行执罚决字〔2023〕第344号《行政处罚决定书》，于2024年1月5日向本机关申请行政复议，本机关于2024年1月8日依法受理，2024年1月31日举行了听证，本案现已审理终结。 申请人请求：撤销被申请人2023年11月6日作出的武综行执罚决字〔2023〕第344号《行政处罚决定书》。 申请人称：1、申请人将实训楼及宿舍楼投入使用系一个行为，不应当被重复处罚。2018年1月，申请人在校园内开工建设实训楼及学生宿舍楼工程(以下称“案涉工程”)，完工后投入使用，案涉工程系一个整体工程项目，申请人未经验收投入使用也系一个违法行为，无论是对实训楼还是宿舍楼的投入使用均系同一个违法行为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。”的规定，由于被申请人已经于2020年以申请人将案涉工程投入使用前未组织竣工验收为由对申请人进行了罚款，此后申请人也并未实施新的违法行为，故本次罚款系对同一违法行为进行的二次罚款，即便认为申请人的行为违反了不同的法律规定，也应当按照罚款数额高的规定处罚，即本次罚款至少应当扣除此前的罚款金额。 2、申请人系公办非营利性教育机构，案涉工程的开工建设本身就是为了保障2018 年秋季入学学生的学习和住宿需要，如不能及时投入使用，则无法开展学校的正常教学计划，也不能保障全校师生的学习生活需要，故案涉实训楼及宿舍楼的投入使用具有公办教育的紧迫性需要，虽然客观上存在违法行为，但主管行政机关对该行为予以处罚时应当进行合理性审查，综合考虑本案的特殊性及公办教育的紧迫性，对申请人的违法行为进行酌情从轻处理。 3、被申请人以“责令改正后，不采取措施改正违法行为”为由对申请人从重处罚，属事实认定不清，同时适用法律也存在错误。首先，案涉工程完工后，申请人已经依法对案涉工程报验，但由于承建单位自身原因不能完成消防验收，案涉工程最终不能在投入使用前完成竣工验收。在2020年被申请人对申请人予以罚款的行政处罚之后，申请人已经另行组织施工单位对消防工程进行整改并积极履行报验义务，案涉工程的消防验收与竣工验收均已经在审批中，申请人在责令改正后已经采取了补救措施。被申请人对申请人处以工程价款3.3%的罚款，对申请人法定代表人处以单位罚款数额8.5%的罚款，属法律适用错误，罚款数额畸高。 申请人认为：案涉行政处罚决定事实认定不清，适用法律错误，依法予以撤销。 申请人为支持其主张，向本机关提供了如下证据： 证据1武综行执罚决字〔2023〕第344号《行政处罚决定书》，拟证不服的具体行政行为；证据2被申请人2020年12月1日对实训楼工程项目处罚决定及缴款凭证三张，拟证被申请人对申请人的违法行为已进行了处罚。 被申请人答复称： 1、作出的行政处罚决定事实清楚，证据充分。 2018年1月，申请人在武穴市刊江大道北侧，现武穴XX学校校园内开工建设实训楼及学生宿舍楼工程，工程规模为新建一栋五层的实训楼，总建筑面积9000平方米；新建三栋学生宿舍楼，总建筑面积6000平方米，施工单位为湖北XX建筑工程有限公司，工程合同总价款为28396467.80元。2023年3月30日，经向武穴市住房和城乡建设局协助查询，案涉工程未组织竣工验收，未申请消防验收报验，擅自投入使用。2023年4月17日，申请人委托代理人刘XX在接受调查时承认案涉工程未经消防、竣工验收已于2018年9月至2021年9月期间投入使用。因申请人不能提供三栋学生宿舍楼的独立造价，被申请人按照施工合同计算三栋学生宿舍楼的建筑单价为1893.1元/平方米（28396467.8元÷15000平方米），工程造价则认定为11358600元（1893.1*6000），申请人对此予以认可。 2018年10月26日，被申请人于2020年12月8日对申请人建设的实训楼未经竣工验收的违法行为，已依法作出了行政处罚，本次对实训楼工程未经竣工验收擅自交付使用违法行为没有重复处罚，被申请人作出的行政处罚决定事实清楚，证据充分。 2、作出的行政处罚决定法律适用正确，处罚适当。 2018年9月至2021年9月期间，申请人未组织竣工验收擅自将实训楼及学生宿舍楼工程交付使用的行为，违反了《中华人民共和国建筑法》第六十一条第二款“未经验收或者验收不合格的，不得交付使用”、《建设工程质量管理条例》第十六条第三款“建设工程经验收合格的，方可交付使用”的规定。依据《建设工程质量管理条例》第五十八条第（一）项“违反本条规定，建设单位有下列行为之一的，责令改正，处工程合同价款百分之二以上百分之四以下的罚款；造成损失的，依法承担赔偿责任；（一）未组织竣工验收，擅自交付使用的”……的规定，应责令申请人改正违法行为，处工程合同价款2%以上4%以下的罚款，因被申请人已于2020年12月8日对申请人实训楼工程未经竣工验收，擅自投入使用的违法行为依法作出了行政处罚，本案工程合同价款认定为11358600元。同时依据《建设工程质量管理条例》第七十三条“依照本条例规定，给予单位罚款处罚的，对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员处单位罚款数额百分之五以上百分之十以下的罚款”的规定，应对申请人法定代表人黎XX处单位罚款数额5%以上10%以下的罚款。2023年4月14日，被申请人书面责令申请人改正违法行为，2023年5月4日，经现场复查，申请人未采取措施改正违法行为，违法情节符合《湖北省住房和城乡建设行政处罚裁量基准（2021）》“责令改正后，不采取措施改正违法行为”的情形，该情形的处罚幅度为“处工程合同价款3%以上4%以下的罚款；对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员处单位罚款数额8.5%以上10%以的罚款”，据此对申请人将学生宿舍楼工程未经竣工验收擅自投入使用的违法行为处工程合同价款3.3%的罚款，即374833元（11358600*3.3%）；对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员处单位罚款数额8.5%罚款，即31860元。 申请人建设的实训楼工程为中小学校的教学楼，学生宿舍楼工程为学校的集体宿舍，依据住房和城乡建设部《建设工程消防设计审查验收管理暂行规定》第十四条“具有下列情形之一的建设工程是特殊建设工程：第（五）项……中小学校的教学楼、图书馆、食堂，学校的集体宿舍……”、第二十六条“对特殊建设工程实行消防验收制度。特殊建设工程竣工验收后，建设单位应当向消防设计审查验收主管部门申请消防验收；未经消防验收或者消防验收不合格的，禁止投入使用。”的规定，实训楼及学生宿舍楼工程属特殊建设工程，是依法应当进行消防验收的建设工程。2018年9月至2021年9月，申请人建设的实训楼及学生宿舍楼工程未经消防验收，擅自投入使用的行为，违反了《中华人民共和国消防法》第十三条第三款“依法应当进行消防验收的建设工程，未经消防验收或者消防验收不合格的，禁止投入使用；其他建设工程经依法抽查不合格的，应当停止使用。”的规定，依据《中华人民共和国消防法》第五十八条第一款第（二）项“违反本法规定，有下列行为之一的，由住房和城乡建设主管部门、消防救援机构按照各自职权责令停止施工、停止使用或者停产停业，并处三万元以上三十万元以下罚款：（二）依法应当进行消防验收的建设工程，未经消防验收或者消防验收不合格，擅自投入使用的”的规定，应责令申请人停止使用实训楼及学生宿舍楼工程，并处三万元以上三十万元以下罚款的处罚。申请人将未经消防验收的实训楼及学生宿舍楼工程擅自投入使用的行为，违法情节符合《湖北省住房和城乡建设行政处罚裁量基准（2021）》“未经消防验收，也未报验，擅自投入使用”的情形，该情形的处罚幅度为“并处二十万元以上三十万元以下的罚款”，据此对申请人将未经消防验收的实训楼及学生宿舍楼工程，擅自投入使用的违法行为作出罚款25万元的处罚。被申请人已考虑到申请人的违法情节，严格参照《湖北省住房和城乡建设行政处罚裁量基准（2021）》对申请人予以处罚，所作行政处罚于法有据，于情合理。 3、作出的行政处罚决定程序合法。 案涉行政处罚决定依法履行了立案、调查取证、案件调查终结、处罚事先告知并送达、听证、作出行政处罚决定并送达等法定程序。 4、对申请人在申请书中所提问题的答复. 首先，本案不存在重复处罚。一是被申请人2020年12月8日作出的武综行执罚决字〔2018〕第04316号行政处罚决定书，仅是对实训楼工程未经竣工验收擅自投入使用违法行为的处罚，未涉及宿舍楼工程，而本案也仅是对宿舍楼工程未经竣工验收擅自投入使用违法行为的处罚，未涉及已处罚的实训楼工程；二是案涉实训楼和宿舍楼投入使用时间，即违法行为发生时间不一致，且因时间相隔较远，被申请人无法一次性处罚到位，分别对实训楼工程和宿舍楼工程未经竣工验收投入使用的违法行为进行处罚，不应认定为《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的情形，且两次罚款不存在重复叠加，应不属于重复处罚行为。 其次，本案适用自由裁量准确。一是申请人于2018年将实训楼工程投入使用，于2020年和2021年分别将宿舍楼工程投入使用，经过武穴市住房和城乡建设局多次催办、督办以及约谈，至今未通过竣工验收和消防验收，在被申请人向其下达接受调查通知书时屡次拒绝配合调查，在收到《责令改正通知书》后也未积极采取措施停止使用或补办相关手续，违法情节不适用从轻处罚的情形，被申请人严格参照《湖北省住房和城乡建设行政处罚裁量基准（2021）》对申请人予以处罚合情合理；二是未经竣工验收和消防验收的工程存在重大安全隐患，擅自投入使用极有可能危及公共安全，申请人作为教育机构更应注重保障全校师生的安全，擅自将实训楼和宿舍楼工程投入使用存在较大的公共危害性，不应适用从轻处罚的情节。 综上所述，被申请人2023年11月6日作出的武综行执罚决字〔2023〕第344号《行政处罚决定书》认定事实清楚，法律适用准确，程序合法，恳请复议机关驳回申请人的复议请求，维持案涉行政处罚决定。 被申请人为支持其抗辩理由，在法定期限内向本机关提供了如下证据： 证据1违法线索交办通知书、武穴市住房和城乡建设局移交线索材料及相关附件，拟证2022年9月7日，武穴市住房和城乡建设局将申请人实训楼及学生宿舍楼未经消防、竣工验收擅自使用的违法线索移交给被申请人； 证据2接受调查通知书两份及照片，拟证被申请人分别于2022年10月20日、2022年12月30日向申请人送达接受调查通知书，申请人拒绝配合调查； 证据3违法线索登记表、立案审批表，拟证2023年3月15日，被申请人依法对案涉工程未经消防、竣工验收擅自投入使用一案履行受理、立案程序； 证据4现场检查笔录、现场照片，拟证2023年3月29日，被申请人依法对案涉工程进行现场检查，并制作现场检查笔录，拍摄现场照片； 证据5协助函，拟证2023年3月30日，被申请人向武穴市住房和城乡建设局提请认定案涉工程消防验收情况； 证据6关于武穴市综合行政执法局协助函的回复，拟证2023年3月30日，武穴市住房和城乡建设局认定案涉工程属于未组织竣工验收、未申请报验，擅自投入使用的情况； 证据7责令改正通知书，拟证2023年4月14日，被申请人依法向申请人送达了《责令改正通知书》； 证据8事业单位法人证书复印件一份、法定代表人身份证复印件一份，拟证违法主体及法定代表人的身份信息； 证据9授权委托书、委托代理人刘德志身份证复印件一份，拟证2023年4月14日，申请人授权刘德志作为委托代理人接受被申请人的调查询问； 证据10建筑工程施工许可证复印件一份、建设工程规划红线图复印件一份、施工合同部分复印件一份，拟证案涉工程取得了相关许可手续，其建设规模为一栋实训楼和三栋学生宿舍楼，建筑面积分别为9000平方米和6000平方米，合同价款为28396467.80； 证据11询问笔录，拟证2023年4月17日，申请人委托代理人刘德志接受调查询问时，承认案涉工程未经消防、竣工验收已投入使用的情况； 证据12现场检查笔录、现场照片，拟证2023年5月4日，案涉工程继续投入使用中，申请人未改正违法行为； 证据13询问笔录，拟证2023年5月14日，申请人委托代理人刘XX接受调查询问时，陈述其无法提供案涉工程的独立造价，认可学生宿舍楼工程造价为11358600元； 证据14关于武穴XX实训楼违法案件的移交函、武穴市综合行政执法局行政处罚决定书，拟证2020年12月8日，被申请人对申请人实训楼工程未经竣工验收擅自投入使用的违法行为依法作出的行政处罚； 证据15案件调查终结报告、案件法制审核表，拟证被申请人依法对本案履行了调查终结报告和法制审核程序。； 证据16武穴市综合行政执法局集体讨论笔录，拟证被申请人依法对本案履行了重大案件集体讨论程序； 证据17行政处罚事先告知书及送达回证，拟证被申请人依法履行行政处罚事先告知程序； 证据18听证申请书，拟证申请人依法申请听证； 证据19听证通知书，拟证被申请人依法告知申请人听证相关事项； 证据20法人授权委托书，拟证申请人授权刘德志作为委托代理人参与听证会； 证据21行政处罚听证会笔录、听证意见书及相关材料，拟证被申请人依法对本案履行了听证程序； 证据22武穴市综合行政执法局集体讨论笔录，拟证听证结束后，被申请人根据听证笔录，依照《行政处罚法》第五十七条的规定，履行了重大案件集体讨论程序； 证据23行政处罚决定书及送达回证，拟证被申请人依法将行政处罚决定书送达申请人； 本机关2024年1月31日在武穴市司法局举行了听证，经质证，申请人对被申请人提交对证据1的三性无异议，认为武穴市住建局仅向被申请人转交一份违法线索，被申请人据此作出两次行政处罚行为于法无据，违反了《行政处罚法》第二十九条的规定；证据2的三性无异议，证明目的有异议。2022年10月20 日的接受调查通知书上载有申请人单位分管副校长的签字，2022年12月30日的通知书上也载明能够联系上申请人单位法定代表人，故申请人单位不存在不配合调查的行为；证据3三性无异议，但认为两份文书都载明了系对案涉工程未经消防验收和竣工验收进行核查，明确了申请人只存在一个违法行为；证据4三性无异议，认为现场检查（勘验）笔录和照片恰好证明了被申请人在第一次作出行政处罚时，案涉宿舍楼及实训楼都已投入使用；证据5、6三性无异议，但该两份行政文书都明确了申请人只存在一个违法行为；证据7、8、9无异议；证据10三性无异议，认为该证据恰好证明了实训楼与宿舍楼系同一工程项目，申请人实际上只实施了一个行为，不应被处罚两次；证据11、12无异议；证据13真实性无异议，合法性及关联性有异议。认为实训楼及宿舍楼作为一个工程项目，本是一个整体，不存在单独区分独立造价，被申请人关于独立造价的询问存在恶意诱导，于法无据；证据14、15三性不予认可，被申请人在2020年行政处罚的调查过程中已经核实实训楼及宿舍楼均已投入使用，其仅对实训楼未经竣工验收投入使用进行行政处罚于法无据；证据16-23三性不予认可，涉案工程在第一次行政处罚及本次行政处罚时的状态没有发生变化，本案涉嫌重复处罚，违反了《行政处罚法》第二十九条的规定。 被申请人对申请人提交的证据三性没有异议，对证明目的有异议。 经审理查明：2018年1月，申请人在武穴市刊江大道北侧，现武XX学校校园内开工建设实训楼及学生宿舍楼工程，工程规模为新建一栋五层的实训楼，总建筑面积9000平方米；新建三栋学生宿舍楼，总建筑面积6000平方米，施工单位为湖北XX建筑工程有限公司，工程合同总价款为28396467.80元。2020年12月8日，被申请人对申请人新建的实训楼工程未经竣工验收，擅自投入使用的违法行为依法作出了责令改正并处罚款225122.30元的行政处罚（武综行执罚决字【2018】第04316号）。2022年9月7日，武穴市住房和城乡建设局将申请人建设的武穴XX学校实训楼及学生宿舍楼工程未经消防验收合格和未经竣工验收，擅自投入使用的违法线索移交给被申请人，被申请人于2023年3月15日予以立案。2023年3月29日，被申请人到案涉项目工程现场进行了检查，制作了现场检查（勘验）笔录，收集了现场照片。 2023年3月30日，武穴市住房和城乡建设局回复被申请人“申请人建设的实训楼及学生宿舍楼工程未组织竣工验收，未申请消防验收报验，擅自投入使用”。2023年4月17日和2023年5月14日，申请人的委托代理人刘XX两次接受了被申请人的调查询问，承认未经竣工验收和消防验收，申请人新建的实训楼2018年9月投入使用，3号宿舍楼2020年9月投入使用，2号宿舍楼2021年2月投入使用，1号宿舍楼2021年9月投入使用。2023年11月6日，被申请人以申请人未组织竣工验收擅自将三栋宿舍楼工程交付使用的行为，违反了《中华人民共和国建筑法》第六十一条第二款“未经验收或者验收不合格的，不得交付使用”和《建设工程质量管理条例》第十六条第三款“建设工程经验收合格的，方可交付使用”的规定为由，对申请人依法处以工程合同价款3.3%罚款，即374833元（11358600*3.3%），对法定代表人处单位罚款数额8.5%的罚款，即31860元；以申请人建设的实训楼及三栋宿舍楼工程是依法应当进行消防验收的建设工程，申请人未经消防验收，擅自投入使用的行为，违反了《中华人民共和国消防法》第十三条第三款“依法应当进行消防验收的建设工程，未经消防验收或者消防验收不合格的，禁止投入使用；其他建设工程经依法抽查不合格的，应当停止使用。”的规定为由，对申请人依法处以25万元罚款的行政处罚，申请人对此不服申请行政复议。 本机关认为：根据《湖北省人民政府关于武穴市开展相对集中行政处罚权工作的批复》（鄂政函〔2017〕59号）的规定，被申请人对案涉违法行为负有依法查处的法定职责。 本案中，申请人未经竣工验收和未经消防验收，擅自将新建的实训楼和宿舍楼投入使用的行为分别违反了《中华人民共和国建筑法》、《建设工程质量管理条例》和《中华人民共和国消防法》的规定，属于独立的、不同的违法行为。申请人未经竣工验收和未经消防验收，将实训楼和三栋宿舍楼在不同的时间投入使用，属于再次违法，并非同一违法行为而是同类违法行为。被申请人以申请人未组织竣工验收，擅自将学生宿舍楼工程交付使用的违法行为和未经消防验收擅自将实训楼及学生宿舍楼投入使用的违法行为，对申请人分别作出了罚款的行政处罚，没有违反《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚”的规定，本机关予以支持。 被申请人提交的证据证明：2021年6月22日，武穴市建设工程质量监督站向申请人发出《催办通知书》，要求申请人限期办理竣工、消防验收手续；2021年7月8日，武穴市住房和城乡建设局作出武消督办函021号《建筑工程消防安全隐患整改督办函》，要求申请人限期整改；2021年7月9日，申请人参加了武穴市住房和城乡建设局召开的24个工程项目未经竣工验收和消防验收，擅自投入使用集中约谈会，学习了竣工验收和消防验收的相关法律规定并限期整改；2021年7月21日，武穴市建设安全生产专业委员会办公室向申请人法定代表人发出工作提醒函，责令其尽快落实整改，完成竣工验收和消防验收；2022年6月6日，武穴市建设工程质量监督站向申请人发出整改通知书，要求申请人停止使用案涉工程，限期办理竣工验收和消防验收；2023年4月14日，被申请人作出武综责改字【2023】01002号责令改正通知书，责令申请人立即停止使用实训楼及宿舍楼，改正违法行为；2023年5月4日，被申请人再次现场核查，发现申请人至今未采取措施改正违法行为。以上事实，足以证实申请人的违法情节属于《湖北省住房和城乡建设行政处罚裁量基准（2021）》中规定的“责令改正后，不采取措施改正违法行为”的情形，被申请人作出案涉行政处罚，适用法律正确，处罚适当。 综上，根据《中华人民共和国行政复议法》第六十八条的规定，本机关决定如下： 维持被申请人2023年11月6日作出的武综行执罚决字〔2023〕第344号《行政处罚决定书》。 申请人如对本复议决定不服，可自接到本复议决定书之日起十五日内，依法向人民法院提起行政诉讼。 2024年3月6日