罗甸县某花园二期消防验收备案行政处罚复议案

title: 1499_罗甸县某花园二期消防验收备案行政处罚复议案

updated: 2026-08-04

罗甸县某花园二期消防验收备案行政处罚复议案

• 法院：罗甸县人民政府
• 裁判日期：2025
• 案件类型：行政
• 案由/罪名：消防验收/消防行政许可行政诉讼
• 文书号：罗府行复〔2025〕8号
• 当事人：申请人与罗甸县综合行政执法局
• 裁判结果摘要：撤销行政处罚决定(综合执法局无权承接消防验收备案处罚职权,处罚主体不适格、违反比例原则)
• 来源：https://www.gzluodian.gov.cn/zfbm/ldxsfj_5757523/zfxxgk_5756897/fdzdgknr_5756900/ggflfw/202508/t20250821_88498810.html

正文

罗甸县人民政府行政复议决定书 罗府行复〔2025〕8号 申请人：贵州某房地产开发有限公司 法定代表人：陈某某 被申请人：罗甸县综合行政执法局，住所地贵州省黔南布依族苗族自治州罗甸县龙坪镇湖滨二号大道旁玉都家园45号门面，统一社会信用代码11522728789782088C。 法定代表人：聂德富，职务：局长。 出席听证负责人车龙印，该局副局长。 委托代理人：杨雄，该局工作人员。 委托代理人：黄怡，该局工作人员。 申请人某房地产开发有限公司不服被申请人罗甸县综合行政执法局于2025年3月26日作出的罗综执罚决字〔2025〕4号《罗甸县综合行政执法局行政处罚决定书》（以下简称4号处罚决定），向本机关提出行政复议申请，本机关于2025年4月21日依法予以受理。本案采用普通程序审理，于2025年5月21日组织召开听证会进行听证审理，申请人某房地产开发有限公司委托代理人徐某，被申请人罗甸县综合行政执法局副局长车龙印及委托代理人杨雄、黄怡到庭参加听证。本案现已审理终结。 申请人请求：依法撤销被申请人罗甸县综合行政执法局作出的4号处罚决定。 申请人称：被申请人作出4号处罚决定的行政处罚行为没有合法的职权依据，因此被申请人并不具备本案的行政主体资格，故其作出的行政处罚行为无效。第一，被申请人引用的罗委办字〔2019〕49号文件，在罗甸县人民政府官网中并未被公开，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十九条“行政处罚的实施机关、立案依据、实施程序和救济渠道等信息应当公示。”之规定，罗甸县人民政府对本案中行政处罚的实施机关的相关信息并未公示，严重违反法律规定。第二，根据《中共中央办公厅 国务院办公厅印发〈关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见〉的通知》（中办发〔2015〕21号）第二条第（款）“地方各级政府对其工作部门经过确认保留的行政职权，除保密事项外，要以清单形式将每项职权的名称、编码、类型、依据、行使主体、流程图和监督方式等，及时在政府网站等载体公布”、第（八）款“权力清单公布后，要根据法律法规立改废释、机构和职能调整情况等，及时调整权力清单，并向社会公布”、第（九）款“在建立权力清单的同时，要按照权责一致的原则。逐一理清与行政职权相对应的责任事项，建立责任清单，明确责任主体，健全问责机制”、第（十）款“权力清单公布后，地方各级政府工作部门都要严格按照权力清单行使职权，切实维护权力清单的严肃性、规范性和权威性”之规定，申请人在罗甸县人民政府官网中查询到罗甸县人民政府已向社会公布、发布时间最新的权责清单文件即为《罗甸县人民政府办公室关于公布罗甸县县府部门权力清单和责任清单目录（2022年版）的通知》（罗府办发〔2022〕51号），故现行有效的权责清单也应以此文件所列明的职权为准，在该文件后附的《2022年罗甸县政府部门权责清单目录》中，“罗甸县综合行政执法局权责清单目录”共计431项，其中既无任何一项权力名称为“建设工程消防验收备案”，也无任何一项权力依据系来源于《中华人民共和国消防法》，但“罗甸县住房和城乡建设局权责清单目录”共计38项，其中第38项的权力名称为“建设工程消防验收备案”，权力依据为“《中华人民共和国消防法》第十三条 国务院住房和城乡建设主管部门规定应当申请消防验收的建设工程竣工，建设单位应当向住房和城乡建设主管部门申请消防验收。前款规定以外的其他建设工程，建设单位在验收后应当报住房和城乡建设主管部门备案，住房和城乡建设主管部门应当进行抽查。依法应当进行消防验收的建设工程，未经消防验收或者消防验收不合格的，禁止投入使用；其他建设工程经依法抽查不合格的，应当停止使用。”由此可知，罗甸县人民政府自2022年至今一直都认定“建设工程消防验收备案”的职权仍归属于罗甸县住房和城乡建设局，现被申请人却想以2019年所发布的政策文件证明“建设工程消防验收备案”的行政处罚权已被划转给被申请人，显然不符合时间逻辑，亦不合法。第三，根据《中华人民共和国行政处罚法》第十八条“国家在城市管理、市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、应急管理、农业等领域推行建立综合行政执法制度，相对集中行政处罚权。国务院或者省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。”之规定可知，可以决定罗甸县综合行政执法局行使罗甸县住房和城乡建设局的行政处罚权的主体仅有国务院与贵州省人民政府，其他地方政府均无该权力决定，又根据《省人民政府办公厅关于做好跨部门跨领域调整集中行政执法权调整集中行政执法权工作有关事项的通知》（黔府办发〔2017〕53号）的规定，超出规定范围跨部门跨领域调整集中行政执法权的，按程序报省人民政府批准。贵州省人民政府并未将“建设工程消防验收备案”的行政执法权纳入综合行政执法部门行使的调整集中范围，《中共罗甸县委办公室 罗甸县人民政府办公室关于印发〈罗甸县综合行政执法局职能配置、内设机构和人员编制规定〉的通知》（罗委办字〔2019〕49号）的发布，未履行法定程序报贵州省政府批准，故该文件的内容因抵触上位法的规定而无效，导致被申请人无合法职权依据，不具备行政主体资格，其作出的行政处罚决定无效。其次，4号行政处罚决定严重违反比例原则。行政处罚的立法目的是“过罚相当”，既需要有效纠正违法行为，又需要避免过度处罚，处罚程度应与违法行为的性质、情节、社会危害程度相当，故作出行政处罚的决定应当符合比例原则。第一，处罚要求停止使用某花园二期6、7、8、9号楼，会使已入住的业主基本生活受困，损害公众利益，不符合法律目的，不具备合目的性。第二，申请人的违法行为现实存在，但申请人处于破产状态，客观上无法整改违法行为，经破产管理人接管后，一直积极对接住建部门、招募续建机构以尽快完成整改解除违法状态，违法行为情节轻微、社会危害程度低，但行政处罚结果超过必要限度，未考虑申请人破产困境，故被申请人采取的行政处罚手段不具备适当性。第三，行政机关在可以采用多种方式实现某一行政目的情况下，应当采用对当事人权益损害最小的方式。本案中，责令停止使用某花园二期6-9号楼会影响入住民众的基本生存权，可能引发群体性上访事件；其次，十万元罚款缴纳期限过短，申请人的破产程序尚未进行至债权清偿阶段，会损害众多债权人利益，会将申请人违法行为的外部成本转嫁给无过错的民事债权人，从而违背《中华人民共和国企业破产法》公平清理债权债务的立法宗旨。综上所述，申请人认为被申请人未取得合法行使本案行政处罚权的法律依据，从而不具备本案的行政主体资格，其作出的行政处罚决定无效，且作出的行政处罚决定亦严重违反比例原则，故请求复议机关依法确认被申请人作出的4号处罚决定无效。 被申请人称：一、《中共中央 国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》（中发〔2015〕37号）第（七）项和《中共贵州省委贵州省人民政府关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的实施意见》（黔党发〔2016〕12号）第（八）项均明确住房城乡建设领域法律法规规章规定的全部行政处罚权是推行综合执法的具体范围之一。住房城乡建设领域法律法规规章规定的行政处罚权已由城市管理综合行政执法部门集中行使。罗甸县综合行政执法局“三定”规定文件即《中共罗甸县委办公室罗甸县人民政府办公室关于印发〈罗甸县综合行政执法局职能配置、内设机构和人员编制规定〉的通知》（罗委办字〔2019〕49号）第三条第（十八）项明确了有关职责分工，县住房和城乡建设局负责住建领域方面日常监管工作，县综合执法局负责违法取证、行政处罚、强制执行措施等工作。在《罗甸县人民政府办公室关于公布罗甸县政府部门权力清单和责任清单目录（2022年版）的通知》（罗府办发〔2022〕51号）中，罗甸县综合行政执法局权责清单目录第411项，权力类型为“行政处罚”，其中就有建设工程未经消防验收擅自投入使用的行政处罚，而罗甸县住房和城乡建设局权责清单目录中并没有权力类型为“行政处罚”的事项，第38项权力类型为“其他类”，不是行政处罚，罗甸县住房和城乡建设局行使的是验收、备案等日常监管职权，罗甸县综合行政执法局行使的是行政处罚权。因此，罗甸县综合行政执法局具有对某房地产开发有限公司违法将开发建设的某花园商城二期6、7、8、9号楼未经消防验收擅自投入使用的行为进行行政处罚的行政主体资格。 二、行政处罚决定合法合理。第一，《中华人民共和国消防法》第十三条第三款“依法应当进行消防验收的建设工程，未经消防验收或者消防验收不合格的，禁止投入使用；其他建设工程经依法抽查不合格的，应当停止使用”、第五十八条第一款第（二）项“违反本法规定，有下列行为之一的，由住房和城乡建设主管部门、消防救援机构按照各自职权责令停止施工、停止使用或者停产停业，并处三万元以上三十万元以下罚款：（二）依法应当进行消防验收的建设工程，未经消防验收或者消防验收不合格，擅自投入使用的”，责令停止使用并处罚款是《中华人民共和国消防法》针对建设工程未经消防验收擅自投入使用违法行为进行行政处罚的明确规定、强制性规定。同时，责令停止使用才能禁止开发商后续再向他人违法交付使用房屋，督促开发商积极履行整改责任，采取有效措施保障居民的生命财产安全，如不责令停止使用，开发商后续再向他人违法交付使用房屋，则违法行为所导致的安全隐患会越来越大，且会引发其他开发商效仿，形成“先投入使用、后补手续”的恶性循环，破坏建筑行业监管秩序。消防验收涉及建筑防火分区、疏散通道、消防设施（如消火栓、喷淋系统、报警系统）等核心安全要素，未通过消防验收的住宅小区存在严重缺陷，一旦发生火灾，将直接威胁居民生命财产安全，且住宅小区人口密集，若因消防设施不达标导致火灾失控，可能引发大规模伤亡事件，责令停止使用是防范灾难性后果、保障公共安全的防线。因此，责令停止使用既为法律所必需，也为维护公共利益所必需。第二，某房地产开发有限公司开发建设的某花园商城二期6、7、8、9号楼共4栋，6、7号楼层高均达20层，8、9号楼层高均达25层，住宅约500套，已陆续有200多户居民入住，6、7号楼2020年主体完工，8、9号楼2022年主体完工，但一直未完善消防设施，未向行业主管部门申请消防验收。该公司明知某花园商城二期建设工程未经消防验收，存在较大安全隐患，仍以牟利为目的，违法交付房屋给居民入住使用，完全置老百姓的生命财产安全于不顾，在执法机关立案调查期间，仍有新的房屋还在投入使用，楼道也堆放大量易燃物品，安全隐患仍在扩大，且该公司目前的状况短时间内难以整改消除安全隐患，难以保障入住居民的生命财产安全，易造成无法估量的后果，间接将安全生产责任转嫁地方政府，其性质较为严重，社会危害程度较大。本机关综合考虑该公司状况后遂依法作出责令停止使用并处罚款拾万元的行政处罚。第三，执法机关依照法律规定作出行政处罚决定后，如当事人在法定期限内缴纳罚款确有困难，需要延期或者分期缴纳罚款的，可申请延期或者分期缴纳罚款，同时，根据《中华人民共和国企业破产法》和《全国法院破产审判工作会议纪要》有关规定，行政罚款属劣后债权，因此，并不影响其他债权人的利益。综上，被申请人作出的处罚决定认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法、内容适当，依法应予维持。 经审理查明：2019年申请人开发建设某花园商城二期项目，位于贵州省罗甸县边阳镇，建筑面积45648.04m² ，修建6、7、8、9号楼，该项目未经消防验收擅自交付，2021年起陆续有业主入住。2024年11月13日，罗甸县住房和城乡建设局通过函件将申请人某房地产开发有限公司开发建设的某花园二期工程项目未经消防验收擅自投入使用相关违法线索移交被申请人，被申请人于2024年11月19日对申请人立案调查，于2024年11月20日向申请人下达了《立案通知书》，因申请人正处于破产清算程序中，由黔南州中级人民法院指定贵州某律师事务所担任申请人的破产管理人，故送达回证由该律所负责人杨某某律师签收。被申请人经调查，于2025年1月23日向申请人送达《行政处罚事先告知书》（罗综执罚先告字〔2025〕4号）、《行政处罚听证告知书》（罗综执听告字〔2025〕4号） ，申请人于2025年2月8日提出听证要求，被申请人于2025年2月28日举行公开听证会，并于当日申请延长作出行政处罚决定期限，同时将《延长作出行政处罚决定期限告知书》送达申请人。被申请人经审核，认为申请人违法将某花园二期工程项目6、7、8、9号楼未经消防验收擅自投入使用，违反《中华人民共和国消防法》相关规定，根据该法第五十八条第一款第二项规定，于2025年3月26日作出责令停止使用某花园二期6、7、8、9号楼并处人民币10万元罚款的行政处罚决定（罗综执罚决字〔2025〕4号）。申请人不服被申请人作出的行政处罚决定，遂向本机关申请行政复议。 申请人未向本机关提交证据。 被申请人向本机关提交证据如下：1.统一社会信用代码证书、负责人身份证复印件、《中共中央 国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》（中发〔2015〕37号）、《中共贵州省委贵州省人民政府关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的实施意见》（黔党发〔2016〕12号）、《中共罗甸县委办公室 罗甸县人民政府办公室关于印发〈罗甸县综合行政执法局职能配置、内设机构和人员编制规定〉的通知》（罗委办字〔2019〕49号）、 《罗甸县综合行政执法局权责清单目录》《罗甸县住房和城乡建设局权责清单目录》。拟证明被申请人罗甸县综合行政执法局承接罗甸县住房和城乡建设局所有行政处罚权，具有行使相应行政处罚的行政主体资格。2.《罗甸县住房和城乡建设局关于移交华庭学府一期建设工程等项目未经消防验收擅自投入使用违法行为线索的函》（罗住建函〔2024〕201 号）及相关材料。拟证明某花园二期工程项目由申请人某房地产开发有限公司开发建设，项目未向罗甸县住房和城乡建设局申请消防验收，该公司已擅自将住宅交付给业主入住使用。3.对申请人某房地产开发有限公司法人代表陈某某、贵州罗甸盛方源物业管理有限公司法人代表何某某的调查（询问）笔录。拟证明某花园二期工程项目由申请人某房地产开发有限公司开发建设，消防设施尚未建设完成，未向罗甸县住房和城乡建设局申请消防验收，该公司违法将住宅及商铺交付给业主入住使用的事实。4.某花园6-7号楼装修保证金及物业费登记表、某花园8-9号楼装修保证金及物业费登记表。拟证明申请人某房地产开发有限公司将某花园二期6-9号楼违法交付给业主入住使用的事实。5.现场检查记录（两份）。拟证明某花园二期工程项目由申请人某房地产开发有限公司开发建设，6-9号楼的大部分消防设施均未完成建设，该公司已违法将住宅及商铺交付给业主入住使用的事实。6.执法过程记录（见文书及光盘）。拟证明某花园二期工程项目由申请人某房地产开发有限公司开发建设，6-9号楼的大部分消防设施均未完成建设，该公司已违法将住宅及商铺交付给业主入住使用，执法过程有文字及音像记录，程序合法。 申请人某房地产开发有限公司对被申请人罗甸县综合行政执法局举示的上述证据发表的质证意见为：对第一组证据的真实性无异议，但对《中共罗甸县委办公室 罗甸县人民政府办公室关于印发〈罗甸县综合行政执法局职能配置、内设机构和人员编制规定〉的通知》（罗委办字〔2019〕49号）被申请人未提供证据证实其已向公众公布，所以对该份文件证明目的不予认可；对第二组证据的真实性无异议；对第三组证据的真实性无异议；对第四组证据对于现场调查笔录没有意见，但是对于6-9栋楼装修保证金及物业费登记表未加盖骑缝章，只对加盖公章第一页认可，其他的不予认可。对第五组证据无异议；对第六组证据无异议。 本机关认为：根据当事人提交的证据材料以及质证情况，归纳本案的争议焦点为：被申请人是否具备行使行政处罚的主体资格，被申请人作出的行政处罚决定书应否撤销。 第一，根据《中华人民共和国消防法》第四条第二款“县级以上人民政府其他有关部门在各自的职责范围内，依照本法和其他相关法律、法规的规定做好消防工作。”、第十三条第一款“国务院住房和城乡建设主管部门规定应当申请消防验收的建设工程竣工，建设单位应当向住房和城乡建设主管部门申请消防验收。”，以及《住房和城乡建设部 应急管理部关于做好移交承接建设工程消防设计审查验收职责的通知》（建科函〔2019〕52号）“移交承接的范围为各级消防救援机构依据《中华人民共和国消防法》《建设工程消防监督管理规定》（公安部令第106号，第119号令修改）承担的建设工程消防设计审核、消防验收、备案和抽查职责。”《中共中央 国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》（中发〔2015〕37号）第（七）项、《中共贵州省委贵州省人民政府关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的实施意见》（黔党发〔2016〕12号）、《贵州省住房和城乡建设厅关于转发〈住房城乡建设部、应急管理部关于做好移交承接建设工程消防设计审查验收职责的通知〉的通知》（黔建设字〔2019〕136号）、《中共罗甸县委办公室 罗甸县人民政府办公室关于印发〈罗甸县综合行政执法局职能配置、内设机构和人员编制规定〉的通知》（罗委办字〔2019〕49号）以及《罗甸县人民政府办公室关于公布罗甸县政府部门权力清单和责任清单目录（2022年版）的通知》（罗府办发〔2022〕51号）等文件之规定，建设工程消防设计审查验收处罚等职责划转后，被申请人承担罗甸县住房和城乡建设局的行政处罚权，且在公开的罗甸县综合行政执法局权责清单目录（第411项，权力类型为“行政处罚”）中也明确被申请人具有对建设工程未经消防验收擅自投入使用的行政处罚权，因此被申请人对行业主管部门移交的违法线索进行立案查处，具备行政处罚主体资格。第二，根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十四条“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，并告知当事人依法享有的陈述、申辩、要求听证等权利。”、第六十条“行政机关应当自行政处罚案件立案之日起九十日内作出行政处罚决定。法律、法规、规章另有规定的，从其规定。”《住房和城乡建设行政处罚程序规定》第二十九条第一款“执法机关应当自立案之日起九十日内作出行政处罚决定。因案情复杂或者其他原因，不能在规定期限内作出行政处罚决定的，经本机关负责人批准，可以延长三十日。案情特别复杂或者有其他特殊情况，经延期仍不能作出行政处罚决定的，应当由本机关负责人集体讨论决定是否再次延期，决定再次延期的，再次延长的期限不得超过六十日。”的规定，被申请人于2024年11月19日依法对申请人立案调查，于11月20日下达《立案通知书》，于2025年1月23日下达《行政处罚事先告知书》和《行政处罚听证告知书》，依法保障了申请人享有的知情权，履行了其法定职责；于2月28日举行公开听证会，听取申请人的陈述和申辩，并于当日送达《延长作出行政处罚决定期限告知书》，于2025年3月26日作出《处罚决定》，程序合法。第三，关于行政处罚的合理性问题，申请人开发的建设工程未经消防验收擅自投入使用，存在安全隐患，违反《中华人民共和国消防法》第十三条第一款“国务院住房和城乡建设主管部门规定应当申请消防验收的建设工程竣工，建设单位应当向住房和城乡建设主管部门申请消防验收。”、第三款“依法应当进行消防验收的建设工程，未经消防验收或者消防验收不合格的，禁止投入使用；其他建设工程经依法抽查不合格的，应当停止使用。”的规定。被申请人根据违法情节、整改情况、社会影响等因素，依据《中华人民共和国消防法》第五十八条“违反本法规定，有下列行为之一的，由住房和城乡建设主管部门、消防救援机构按照各自职权责令停止施工、停止使用或者停产停业，并处三万元以上三十万元以下罚款：（二）依法应当进行消防验收的建设工程，未经消防验收或者消防验收不合格，擅自投入使用的；”，在法律规定的处罚幅度内作出责令停止使用并处10万元罚款的行政处罚，裁量适当。且行政处罚罚款属于劣后债权，根据《中华人民共和国企业破产法》和《全国法院破产审判工作会议纪要》相关规定，在优先清偿破产费用和共益债务后，按照规定顺序清偿，不会侵犯其他债权人利益。故申请人请求撤销被申请人于2025年3月26日作出的4号处罚决定的诉求本机关不予支持。 综上所述，被申请人作出的4号处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。依据《中华人民共和国行政复议法》第六十八条之规定，本机关决定： 维持被申请人罗甸县综合行政执法局作出的罗综执罚决字〔2025〕4号《罗甸县综合行政执法局行政处罚决定书》。 若对本复议决定不服，可自接到本决定之日起15日内，向龙里县人民法院提起行政诉讼。 2025年6月11日 友情链接