临汾市襄汾县聚仙饭店“8·29”重大坍塌事故防范和整改措施落实情况评估报告
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- 1 - 临汾市襄汾县聚仙饭店“8·29”重大坍塌事故 防范和整改措施落实情况评估报告 山西省应急管理厅 （2022 年 10 月 17 日） 根据《中华人民共和国安全生产法》《生产安全事故防范和 整改措施落实情况评估办法的通知》《山西省生产安全事故防范 和整改措施落实情况评估办法实施细则》等有关法律法规和规定， 按照省政府对《临汾市襄汾县聚仙饭店“8·29”重大坍塌事故调 查报告》（以下简称《调查报告》）批复要求，省安委办成立了 由省安委办主任、省应急厅厅长王启瑞担任评估组组长，省安委 办副主任、省应急厅副厅长刘世华任副组长，省有关部门和临汾 市人民政府及相关专家组成省安委办评估组，会同省纪委监委评 估组，对临汾市襄汾县聚仙饭店“8·29”重大坍塌事故（以下简 称襄汾“8·29”事故）防范和整改措施落实情况进行了评估。现 将有关情况报告如下： 一、襄汾“8·29”事故防范和整改措施落实评估实施情况 省安委办领导高度重视此次评估工作，亲自审定评估工作方 案，及时组织召开现场评估工作动员会议，进一步明确任务、细 化分工、压实责任，确保了评估工作顺利开展。评估工作主要分 以下三个阶段进行。 - 2 - （一）评估准备阶段：2022 年 7 月 4 日省政府安委办印发 了《关于开展全省生产安全事故防范和整改措施落实情况评估工 作的通知》（晋安办发〔2022〕100 号）《省安委办现场评估组 赴临汾市评估工作方案》，对评估工作的原则、程序、内容、方 法等都提出明确要求。组织临汾市对襄汾“8·29”事故防范和 整改措施落实情况开展自查自评，形成了自评报告。 （二）现场评估阶段：8 月 2 日至 5 日，由刘世华副组长带 队，组织省应急厅、省公安厅、省住建厅、省自然资源厅、省农 业农村厅、省市场监管局、省总工会等相关部门和相关专家组织 现场评估组，会同省纪检监委评估组，同步赴临汾市对襄汾 “8·29”事故防范和整改措施落实情况进行现场评估。听取了 临汾市及襄汾县事故整改措施落实情况的汇报，查验了责任追 究、行政处罚决定等相关资料，与市、县有关部门进行了座谈交 流，到事故现场聚仙饭店进行了实地核查。 （三）撰写报告阶段：评估组综合分析临汾市及襄汾县自评 情况和现场评估核查情况，形成评估报告。 二、《调查报告》建议整改落实情况 （一）对有关责任人员处理意见落实情况。 《调查报告》建议公安机关采取刑事措施 1 人。认定 41 名 相关责任人员，其中给予党纪政务处分31 人，给予组织处理 10 人（其中：王一峰、张书春、张焕年、胡玉刚等 4 人因年事已高 且身重病免于处理）。具体落实情况如下： - 3 - 1.公安机关采取刑事措施处理 1 人。 落实情况：襄汾聚仙饭店负责人祁建华，经襄汾县人民法院 审判，犯重大责任事故罪，于2022 年 4 月 29日判处有期徒刑七 年，刑期自 2020 年8 月 29 日至 2027 年8 月 28 日。目前祁建华 在山西省第三监狱服刑（〔2020〕晋 1023 刑初 173 号）。 2.给予党纪政务处分 31 人。 落实情况：2021 年 4 月 16日省纪委向临汾市纪委监委下发 了《关于移送<关于给予襄汾县聚仙饭店“8·29”重大坍塌事故 相关责任人处分的决定>的通知》（晋纪办〔2021〕12 号），临 汾市纪委对涉及党纪政务处分的31 人区别不同情况，实行分级 处理，分别由临汾市纪委监委、襄汾县纪委监委立案并给予处分。 相关责任人已于 2021 年4 月 30 日前全部处理到位。 3.给予组织处理 6 人，4 人免于处理。 落实情况：对 4 名省管干部，省纪委先后发函委托晋城市和 临汾市委时任主要领导，分别进行了批评教育、责令作出书面检 查。其余 2 名市管干部，临汾市纪委委托该市规划和自然资源局 党组分别进行了诫勉谈话、作出书面检查。相关责任人已于2021 年 4 月27 日前全部处理到位。 （二）行政处罚落实情况。 《调查报告》建议依照《生产安全事故报告和调查处理条例》 第四十条规定，由襄汾县市场监督管理局吊销聚仙饭店《营业执 照》等证照，依照《土地管理法》第七十八条规定，由襄汾县人 - 4 - 民政府农业农村主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在 非法占用的土地上新建的房屋；依照《安全生产法》第一百零九 条规定，责成临汾市应急管理局对发生重大责任事故的聚仙饭店 处以罚款。具体落实情况如下： 1.由襄汾县市场监督管理局吊销聚仙饭店《营业执照》等证 照。 落实情况：2021 年 10 月 26 日，襄汾县市场监督管理局吊 销襄汾县聚仙饭店营业执照（襄汾市监陶寺罚字〔2021〕172号）。 该县行政审批局根据县市场监督局提交的申请资料，依法办理该 饭店《食品经营许可证》注销业务，但“食品经营许可证”注销 模块无“司法协助”和“强制注销”，系统导出的固定格式显示 是以经营主体申请注销。根据省、市行政审批部门建议，按现有 流程操作，档案资料中附“情况说明”，并将《食品经营许可证 准予注销通知书》和“情况说明”一并回复襄汾县市场监督管理 局，在山西省市场监督管理局官网对注销事宜进行公示。 2.由襄汾县人民政府农业农村主管部门责令退还非法占用 的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。 落实情况：襄汾县农业农村主管部门责令退还非法占用的土 地，已拆除在非法占用的土地上新建的房屋并复垦。 3.责成临汾市应急管理局对发生重大生产安全事故的聚仙 饭店处以罚款。 落实情况：临汾市应急管理局于2021 年 5 月 31日对襄汾县 - 5 - 聚仙饭店做出了立案处理的决定，因该饭店主要负责人祁建华处 于羁押阶段，暂停调查程序。综合考虑该饭店实体已不存在，主 要负责人正在服刑，拟不再对该饭店进行处罚。 （三）事故防范和整改措施落实情况。 1.坚决贯彻习近平总书记重要批示指示和关于安全生产的 重要论述，切实担负起防范化解安全风险的重大责任。 襄汾“8·29”事故发生后，临汾市和省有关部门以习近平 总书记重要批示指示精神为指引，痛定思痛，深刻汲取事故教训， 全面开展排查整治，加紧完善制度机制，坚决扛起防范化解安全 风险、维护人民群众生命财产安全的重大政治责任。 一是开展专题学习，坚决贯彻习近平总书记关于安全生产的 重要论述。临汾市组织各级各部门认真学习习近平总书记关于安 全生产的重要论述、指示、批示，学习党中央、国务院及省委、 省政府有关决策部署，要求各级各部门要站在坚定“四个自信”、 增强“四个意识”、践行“两个维护”的政治高度，进一步深刻 领会习近平总书记关于安全生产重要论述、指示、批示的深刻内 涵，牢固树牢人民至上、生命至上的发展理念，始终把安全生产 工作放在首要位置抓紧抓牢抓实抓好，不能有丝毫松懈、任何侥 幸。 二是汲取事故教训，深入开展安全风险隐患排查整治。襄汾 “8·29”事故发生后，临汾市立即召开全市安全风险隐患大排 查大整治暨建筑领域安全隐患专项整治电视电话会议，在全市范 - 6 - 围内部署开展安全风险隐患大排查大整治和城乡建筑领域安全 隐患专项排查整治，对全市各行业领域风险隐患进行全面排查， 对所有房屋建筑特别是农村、城乡结合部、社区的集体用房，农 村自建房改为经营用房及人员密集场所等进行重点排查。全省城 乡房屋安全隐患排查整治启动后，临汾市按照全省统一部署，利 用一年的时间对全市城乡房屋建筑进行质量安全鉴定和整治。 三是健全制度机制，全面压实安全生产责任。临汾市认真落 实《地方党政领导干部安全生产责任制规定》，市委常委会、市 政府常务会定期研究安全生产工作，市安委会每月召开安全生产 工作例会，对重点工作进行安排。襄汾“8·29”事故发生以来， 临汾市聚焦责任落实这个关键，调整充实了市安委会成员及组成 部门，由市委书记、市长担任双主任，进一步强化党政同责；制 定了《临汾市安委会成员单位安全监管职责分工》《临汾市安全 生产责任落实特别规定》《临汾市安全生产约谈制度（试行）》 《临汾市安全生产责任倒查机制暂行办法》等制度，进一步明确 了各级党委政府、各职能部门安全监管责任和落实责任的具体标 准要求；出台了《临汾市企业主要负责人安全生产考核记分办法 （试行）》，突出压实企业安全生产主体责任。通过健全完善制 度机制，进一步筑牢横向到边、纵向到底的安全生产责任体系。 四是组织专家开小灶，切实提升襄汾县安全水平。为深刻汲 取襄汾“8·29”事故教训，帮助襄汾县切实提升防范化解安全 风险能力，临汾市成立了由原市委常委、统战部部长郝忠祥任组 - 7 - 长的襄汾县安全生产“开小灶”工作组，抽调应急、政法、文旅、 住建、交通、工信、教育、自然资源等部门 29 名领导干部、工 作人员和技术专家，充实到“开小灶”工作组。结合襄汾县实际 情况，制定了以专家组排查隐患、技术组处置隐患、核查组搞好 闭环、督导组认真监督的工作方案。工作组深入一线检查指导， 对发现的问题认真分析研究，解决安全生产突出问题，指导帮助 襄汾县不断加强安全生产工作，坚决遏制各类事故发生。 省政府安委办牵头制定了《山西省重点行业领域安全生产分 类分级监管办法》（晋政办发〔2021〕9 号）《山西省管行业必 须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全实施细则》 （晋安发〔2020〕18 号），印发了《山西省农村自建房用作经 营场所安全隐患排查整治工作导则的通知》（晋安办发〔2020〕 47 号），进一步建立健全了安全生产监管制度，有效防范了各 类生产安全事故。 2.精准聚焦突出问题，扎实开展城乡建筑安全专项排查整 治。 一是不等不靠、立即行动。襄汾“8·29”事故发生后，临 汾市立即在全市范围内部署开展城乡建筑领域安全隐患专项排 查整治，对所有房屋建筑特别是农村、城乡结合部、社区的集体 用房，农村自建房改为经营用房及人员密集场所等进行重点排 查。到全省城乡房屋安全隐患排查整治启动时（2020 年10 月 26 日印发方案），临汾市在两个月时间里完成排查既有建筑 11 万 - 8 - 余处，发现隐患23689 处，整改 16858处，消除整治重大安全隐 患 162 处，完成农村自建房改为经营用房排查全覆盖，为全面排 查整治打下坚实基础。 二是对标要求，扎实推进。根据全省城乡房屋安全隐患排查 整治工作安排，临汾市从 2020 年 11 月至 2021 年底，全面开展 城乡房屋安全隐患排查整治。农村房屋方面，排查农村房屋 76.36 万户，其中用作经营自建房屋 3.23 万户，存在安全隐患 的全部完成整治和验收。2021 年6 月 24 日住建部专题会议后， 临汾市按照会议要求对农房安全隐患排查整治情况开展全面抽 查复检；2022 年初至 4 月底，临汾市再次自行组织各县（市、 区）开展农村房屋安全隐患排查整治“回头看”，指导各地扎实 开展用作经营的自建房整治和验收。城市房屋方面，临汾市城市 房屋安全隐患排查总计录入 12.89 万幢、101.87 万套，初判存 在安全隐患的数量为1204 幢；临汾市已排查城市房屋中需要鉴 定的房屋数量为 714 幢，已全部鉴定；临汾市安全隐患房屋完成 整治 670幢，整治率为 55.65%。 三是警钟长鸣，常抓不懈。今年 4 月份，针对经营性场所火 灾多发情况，临汾市启动了沿街经营性场所安全隐患排查整治。 湖南长沙“4·29”居民自建房倒塌事故发生后，当天即对开展 城乡自建房安全排查整治工作作出部署，开展了为期一个月自建 房安全排查工作；6 月份开始组织开展自建房安全专项整治“百 日行动”，截至 7 月底，临汾市应录入经营性自建房 46638 栋， - 9 - 排查录入完成 41867 栋，完成安全鉴定 3427 栋，初判存在隐患 管控率76.74%，整体工作进展在全省靠前。 3.立足农村房屋长治久安，不断建立健全农村建房质量安全 保障长效机制。 一是坚持立法先行。我省在全国率先制定出台了“四办法、 一标准”，省自然资源厅牵头制定了《山西省农村自建房规划管 理办法(试行)》（晋政办发〔2020〕118 号），明确农村村民自 建房选址、许可、验收、监管等管理措施。省农业农村厅牵头制 定了《山西省农村宅基地审批管理办法(试行)》（晋政办发〔2020〕 115号），明确了农户宅基地申请条件，规范审批验收程序，实 行户和人均面积双控。临汾市认真落实省委第 176 次常委会议精 神，在省人大常委会指导下，完成了《临汾市农村自建房屋质量 管理办法》立法工作，主要围绕农村住房建设规划、设计、用料、 施工、验收等作出规定，初步形成了“户主负责、属地监管、行 业指导、多方参与”的质量安全管理体系。省住房和城乡建设厅 牵头制定《农村宅基地自建住房技术指南（标准）》（公告〔2020〕 35 号）和《山西省农村集体建设用地房屋建筑设计施工监理管 理服务办法（试行）》（晋政办发〔2020〕117 号），规范农村 宅基地自建住房结构设计、建设施工、检查验收等技术标准，明 确各级政府、行业主管部门、村民委员会，以及建房人和设计、 施工、监理等参建各方的监督监理责任，加强对农村自建低层房 屋的规范化管理。省市场监督管理局牵头制定《山西省农村自建 - 10 - 房用作经营管理办法》（晋政办发〔2020〕116 号），将农村自 建房用作经营场所的建筑全部纳入管理范围，明确监管职责分 工，严禁将未经竣工验收的农房以及非法建设、不符合安全性能 要求的建筑用于经营活动。 二是完善配套制度。我省农村房屋建筑“四办法、一标准” 颁布实施以来，临汾市广泛组织学习宣传，并结合实际研究出台 了贯彻落实办法或措施。市级层面，在推动农村自建房安全管理 立法的基础上，出台了《临汾市贯彻<山西省农村集体建设用地 房屋建筑设计施工监理管理服务办法>实施细则》，农业农村、 规划和自然资源、住建、市场监管、行政审批等部门也根据各自 职责制定出台一系列制度办法，健全了农村房屋建筑规划审批、 建设质量、用作经营等环节的监管服务体系。县级层面，各县结 合实际制定印发贯彻落实《办法》的实施细则，按照要求编制农 村自建房开竣工登记表、建房合同样本、建设监理合同等合同文 本及竣工验收管理办法。 三是健全组织机构。规划服务方面，临汾市 137个乡镇已全 部设立规划建设办公室，配备专职工作人员负责农村自建房规划 建设事宜。持续加强村镇规划编制工作，2021 年度共编制完成 209个村庄规划，2022 年度计划编制完成380个村庄规划。农村 宅基地审批管理方面，临汾市 137 个乡镇全部成立了农村宅基地 管理审批领导小组，设立乡镇联审联办窗口，在行政村设立协管 员 2174 名。建设监理机构建设方面，积极通过政府购买技术服 - 11 - 务、设立农房建设监理服务机构、开展农村建筑工匠培训等措施， 进一步充实技术力量支持。目前，临汾市设立农房建设监理服务 机构 32 个，累计培训农村建筑工匠2641 人次。 四是强化日常监管。加强农村自建房用于经营日常监管，临 汾市编制了《农村自建房用作经营场所信息申报承诺书》和《农 村在建房方位示意图》，在政务服务大厅服务窗口、政务服务网 进行公示，供群众和企业下载填报。市场主体在申报登记时，要 对经营场所的产权情况、建设信息、质量安全等信息进行承诺， 乡镇人民政府和监管部门对相关信息进行核查确认后，行政审批 部门进行登记。行政审批部门动态更新《临汾市农村自建房市场 主体登记台帐》，详细登记企业名称、统一社会信用代码、法定 代表人、管辖单位、经营住所、联系电话等信息，并将相关信息 同步推送至相关监管部门和乡镇人民政府，由其按照各自职责进 行日常监管。 4.严查重处基层行政不作为乱作为慢作为，打通政策落地最 后一公里。 一是加强安全生产法律法规教育培训。襄汾“8·29”事故 发生后，临汾市多次举办安全生产专题培训。2020 年 11 月 19 日举办了全市领导干部安全生产专题培训班，邀请中国应急管理 学会常务理事、省政府原副秘书长、新闻发言人，省政协经济委 员会副主任刘德政为全市党政干部专题讲授安全生产最新政策 知识。先后就《刑法修正案》、新《安全生产法》等法律法规开 - 12 - 展专题培训，提升全市党员干部依法治安意识和能力。 二是强化政策法规宣传教育。运用多种形式广泛深入宣传涉 农政策法规、安全生产知识，维护农民知情权、参与权和监督权。 特别是在强化农村自建房管理工作中，重点加强了关系群众切身 利益的宅基地审批、建房审批管理、用于生产经营等政策法规的 宣传，提升农村群众政策知晓度，引导教育广大群众依法建房、 安全建房。同时，加强基层行政执法人员业务能力培训和廉政教 育，督促指导基层干部积极履职、依法履职。临汾市累计处置非 法占地建住宅案件 12 起，调解宅基地纠纷 9 起。今年，市政府 发布了《关于公布受理涉农领域存在问题群众热线的公告》，公 开临汾市及各县（市、区）涉农领域有关事项的举报电话，进一 步畅通监督举报渠道，倒逼基层干部担当作为。 三是深化乡镇基层综合行政执法改革。扎实推进乡镇（街道） 综合行政执法体制改革，目前临汾市基层乡镇（街道）已全部建 立综合行政执法队伍，健全规范执法流程、全面开展业务培训， 初步实现“一支队伍管执法”的目标。7 月 15 日，临汾市乡镇 （街道）综合行政执法人员集中培训暨岗位练兵活动启动仪式在 尧都区举行，临汾市闫晨曦书记、李云峰市长出席启动仪式，并 为尧都区 24支乡镇（街道）综合行政执法队授旗。 5.扎实推进安全生产专项整治三年行动，全面深化“零事故” 单位创建活动。 一是周密安排部署。临汾市委常委会、市政府常务会定期研 - 13 - 究安全生产工作情况，专题研究部署安全生产专项整治三年行动 和“零事故”单位创建工作推进落实情况。临汾市安委会印发了 全市安全生产专项整治三年行动方案和“零事故”单位创建工作 实施方案，成立工作专班，并督促指导各行业领域研究制定各自 的行动方案。临汾市政府安全生产工作例会定期调度各专题专项 任务推进情况，并邀请省内外专家点评指导。临汾市将城乡房屋 建筑安全纳入专项整治三年行动和“零事故”单位创建任务中， 与其他任务同部署、同推进。 二是扎实有序推进。按照全国、全省统一部署，临汾市扎实 推进各阶段重点任务。市委、市政府及各级党委、政府、部门认 真学习习近平总书记关于安全生产重要论述，观看《生命重于泰 山》专题片2000 余场次。聚焦企业主体责任落实，研究形成“四 查一倒追”等工作机制，倒逼责任落实。煤矿、非煤矿山、危化 品、城乡建设等专项任务均扎实有序推进。排查整治阶段建立完 善了问题隐患、制度措施“两个清单”，坚持边查边改、立查立 改，加快推进实施，整治工作取得初步成效。集中攻坚阶段确定 的 240 条 430 项重点工作任务全面完成。巩固提升阶段确定的 271条 375项重点任务，截至 7 月底已完成 129条 189项，其余 任务正在扎实推进。 三是强化宣传教育。深入开展安全生产月活动、平阳平安媒 体行、安全生产主题宣讲、安全宣传“七进”等各类贴近群众的 宣传活动。在临汾日报、临汾电视台设立专栏，对安全生产知识、 - 14 - 政策法规、事故警示、事故隐患挂牌督办等进行广泛深入的宣传 报道，对典型案例进行集中公告曝光。通过临汾市应急管理局官 方微信公众号，向广大干部和群众推送安全生产知识和预警、提 示信息，取得了良好的宣传效果。 （四）发现存在的问题和建议 评估中发现聚仙饭店南侧未拆除的房屋仍未按有关要求补 办相关手续，现场评估组及时向襄汾县政府进行了反馈，并提出 整改落实建议。 整改落实情况：现场未拆除的南侧房屋属于祁建华个人财产。 户主祁建华，家庭人口3 人，媳妇李东平 57岁，儿子祁蒙35 岁， 根据《农村自建房管理办法》，祁建华符合一户一宅相关规定， 在本村再无其他住房及宅基地。 为保障祁建华本人在本村至少有一处住房，襄汾县陶寺乡政 府通知其家属积极办理相关手续。目前，祁蒙已递交宅基地审批 申请，该乡政府已督促县自然资源局执法二中队尽快邀请第三方 测绘公司测绘后出具选址意见，尽快按有关要求补办相关手续。 三、评估结论 经评估组调阅相关资料查证，临汾市对1 人进行了刑事处理， 纪委监委对 31 人给予了党纪政务处理，对 6 人给予了组织处理， 4 人免于处理，《调查报告》中明确的责任人员全部处理落实到 位。襄汾县吊销了聚仙饭店《营业执照》，注销了其《食品经营 许可证》。该饭店退还了非法占用的土地，已拆除在非法占用的 - 15 - 土地上新建的房屋并复垦。除拟不再对该饭店进行罚款外，其余 《调查报告》中对该饭店处理建议全部落实到位。 临汾市各级党委政府及其相关部门，能认真汲取事故教训， 能切实担负起化解风险的重大责任，城乡建筑领域安全隐患排查 整治成效明显。能认真落实省政府制定出台的“四办法、一标准”， 逐步建立农村建房质量安全的长效机制。加强基层执法人员法律 法规的教育培训，深化乡镇基层综合行政执法改期，基层执法能 力得到逐步提高。安全生产专项整治“三年行动”和“大检查大 整治大提升行动”扎实推进，《调查报告》中的五条防范和整改 措施建议得到了较好的落实，有力促进了全市安全生产形势逐步 好转。 经评估，襄汾县“8·29”重大坍塌事故《调查报告》中建 议的相关责任人、责任单位、事故防范和整改措施全部落实到位。