湖南长沙“4·29”特别重大居民自建房倒塌事故整改和防范措施落实情况评估报告
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1 湖南长沙“4·29”特别重大居民自建房 倒塌事故整改和防范措施落实情况 评估报告 根据安全生产法关于“负责事故调查处理的国务院有关 部门和地方人民政府应当在批复事故调查报告后一年内，组 织有关部门对事故整改和防范措施落实情况进行评估”的有 关规定，国务院安委会办公室成立由应急管理部牵头，教育 部、自然资源部、住房城乡建设部和全国总工会有关人员及 专家组成的评估组，对湖南长沙“4·29”特别重大居民自 建房倒塌事故（以下简称“4·29”事故）的整改和防范措 施落实情况进行评估。中央纪委国家监委同步组织开展对公 职人员处理执行情况监督检查工作。有关情况如下： 总体看，“4·29”事故发生以来，湖南省委、省政府痛 定思痛、深刻反思，全面贯彻落实习近平总书记重要指示精 神，各级领导干部风险意识和安全发展理念明显转变，防范 化解重大安全风险责任逐步压实，居民自建房安全专项整治 纵深推进，城乡房屋安全管理制度机制不断健全，城市安全 保障水平得到提高，基层安全治理能力有效提升，安全生产 总体形势稳定好转。自然资源部、住房城乡建设部和市场监 2 管总局深刻汲取事故教训，认真落实党中央、国务院决策部 署，立足职能职责，对照调查报告提出的涉及面上的有关问 题教训和整改措施，组织实施专项整治，落实完善法规制度， 强化督导检查，取得明显成效。涉事相关企业人员、社会人 员和公职人员的处理决定均已落实到位。同时，也有一些难 点重点问题需持续推动解决。 一、主要整改措施和成效 （一）筑牢思想防线，各级领导干部风险意识和安全发 展理念明显转变。调查报告公布后，湖南省各级党委、政府 和各有关部门及时组织传达，针对事故中暴露出一些领导干 部对满大街存在的风险熟视无睹、视而不见等突出问题，深 入学习贯彻习近平总书记关于安全生产、城市安全发展等重 要论述，深入剖析风险认识上的差距，深刻反思安全发展能 力上的不足。湖南省委全会专题审议 2023 年安全生产工作， 在全省释放既要重视经济发展“显绩”，也要重视防范化解 风险“潜绩”的强烈信号。“4·29”事故后，全省各级领导 干部风险意识、统筹发展和安全的理念明显转变，认为对他 们是终身的警示，一致表示坚决打好自建房安全翻身仗，全 力抓好安全生产工作。 （二）拧紧责任链条，防范化解重大安全风险责任逐步 压实。健全责任体系压实责任。针对望城县改区后实行“一 改三不改”政策导致的涉事房屋在多次治理中漏查漏管的突 出问题，长沙市印发《关于调整优化望城区管理体制的实施 方案》，进一步理顺市、区两级权责关系，实现望城区管理 3 体制向市辖区转变。严格督导检查强化责任。湖南省政府统 筹开展了包括“打赢安全生产翻身仗”在内的“发展六仗” 专项督查，省人大常委会组织开展的安全生产“一法一条例 一规定”执法检查，均将居民自建房安全专项整治情况作为 检查重点内容。加强考核激励落实责任。湖南省政府将安全 生产纳入真抓实干督查激励内容，对未发生较大事故的市 州、区县分别给予奖励，激励责任落实。 （三）实施重点攻坚，居民自建房安全专项整治纵深推 进。全面排查摸清底数。湖南省制定《湖南省自建房安全专 项整治工作排查指导手册（试行）》和《湖南省自建房安全 专项整治重大安全隐患排查判定要点（试行）》，严格落实“三 到位”“六步法”和“应鉴尽鉴”的排查鉴定要求，统一居 民自建房重大安全隐患标准。科学分类整治隐患。望城区创 造性提出“十个一批”隐患整治措施（加快鉴定放开一批、 精准分类自住一批、动员拆除重建一批、拆危拆违销号一批、 提前征收安置一批、“留证排危”处置一批、引导商户转移 一批、工程加固除险一批、实物货币救助一批、修修补补销 号一批），被部际协调机制办公室作为典型做法推介。源头 管控增量风险。湖南省自然资源厅组织各地编制“多规合一” 乡村规划，在乡镇、村庄规划编制和实施中，严格执行“新 建居民自建房一般不得超过三层”的规定，落实村民建房层 数和高度的管控。湖南省住房城乡建设厅强化资质许可把 关，在全省开展建设工程质量检测机构资质动态核查，依法 查处 17 家提供虚假材料申请建设工程资质的企业；加强房 4 屋安全鉴定管理，督促市州整改问题鉴定报告 1180 份，对 出具虚假报告的，不予列入房屋安全鉴定机构公布名单。充 实基层监管力量。湖南省积极推进建立市、县、乡三级房屋 安全管理机构，长沙、湘潭等地成立市级房屋安全管理事务 中心，长沙市所辖全部县市区和娄底冷水江市、涟源市、娄 星区均设立了房屋安全管理机构，桂阳县、汝城县、冷水江 市等县市建立了乡镇、街道房屋安全管理站。 （四）补齐制度短板，城乡房屋安全管理制度机制不断 健全。完善城乡既有房屋安全管理法规制度体系。湖南省人 大常委会出台《湖南省居民自建房安全管理若干规定》，首 次明确“居民自建房”法定概念及其安全管理的主体责任， 进一步厘清省市县三级住房城乡建设、自然资源、农业农村 等部门职责边界，防止相关部门日常监管相互推诿回避矛 盾；累计配套出台 40 多个涵盖隐患排查、安全鉴定、整治 销号、工作考评等全链条政策和技术文件，强化居民自建房 安全整治和规范管理的政策和技术支撑。规范新建居民自建 房全周期安全管理。湖南省制定在村庄规划中强化农村居民 点选址安全、做好居民自建房不动产登记管理工作等政策措 施，严格规范新增居民自建房管理；出台《湖南省限额以上 居民自建房审批管理指南》等文件，规范全省限额以上居民 自建房审批管理，将其纳入基本建设程序监管。明确居民自 建房经营“准入”前置。湖南省市场监督管理局等 15 部门 联合印发《湖南省居民自建房用作市场主体住所（经营场所） 管理办法（试行）》，将房屋安全鉴定合格证明作为办理营业 5 执照的前置条件，从源头上有效防范了居民自建房经营安全 隐患。 （五）创新工作举措，城市安全保障水平得到提高。创 新城市运行安全常态化隐患查整机制。长沙市聚焦消防安 全、违章建筑、轨道公交、城市内涝、重点商区、旅游景区、 城镇燃气、特种设备、桥梁隧道、高危生产企业等 10 个重 点行业领域，构建以“查整分离、逐月销号、联合督办”为 核心的城市运行安全常态化隐患查整机制，明确由市直有关 部门进行排查并形成整改任务清单，属地政府和有关单位负 责整改，市安委办和市政府督查室联合负责交办督办。创新 经营性居民自建房信息公示制度。湖南省在经营性居民自建 房张贴统一的“房屋安全明白卡”，显示房屋安全鉴定信息、 安全状态、房屋安全责任人、房屋安全管理监督人等信息。 （六）强化支持保障，基层安全治理能力有效提升。加 强专业指导。望城区引领物业企业党组织积极参与基层治 理，创新“专家+团队+管家”模式，建立 34 个专业77 人的 区级专家库。加强宣传教育。长沙市出台《关于加强安全生 产宣传教育的实施意见》,利用“党员微网格”“屋场夜谈” “敲门入户”等方式,组织安全生产“公开课”“大家谈”“班 组会”等学习活动,组织“一把手讲安全、谈责任”活动 1643 场次。加强举报奖励。湖南省修订《湖南省安全生产领域有 奖举报实施办法》，对举报重大安全生产事故隐患及重大非 法违法生产经营建设的奖励 5000 元至 30 万元，2023 年全省 共接各类举报 2.7 万件、奖励 856 万元，创历史新高。 6 通过评估，对做好居民自建房治理工作有 5 条启示：一 是必须坚持系统治理。居民自建房治理工作环节多、链条长、 涉及面广、政策性强，是一项复杂的系统工程。湖南省、长 沙市在这次整治过程中出台了居民自建房建设、使用、经营、 鉴定等一系列政策，形成了闭环管理的制度体系。实践证明， 只有坚持系统观念、整体推进，才能做到真抓实改，确保居 民自建房治理取得实实在在成效。二是必须坚持创新治理。 居民自建房安全多数属于历史遗留问题，线长面广、情况复 杂。湖南省以地方性法规将新建自建房纳入基本建设程序， 在管控增量上起到很好效果。长沙市天心区创新统筹重建破 局，逐步实现由危房到新房、忧居到优居的转变，为城市连 片危旧房屋改造提供了先行经验。实践证明，必须坚持以创 新理念指导居民自建房治理，才能找到“控增量、消存量” 的最优解。三是必须坚持社会治理。居民自建房治理最终还 是要落实到基层一线、落地到千家万户。长沙市高新区因地 制宜全面整治经营性自建房安全隐患，涉外片区采取“群众 自筹资金，政府负责配套”方式，整体拆除重建、彻底消除 隐患，配套完善公共设施，是“人人尽责、人人享有”社会 治理模式的鲜活案例。实践证明，充分调动群众参与社会治 理的积极性、主动性，有助于解决居民自建房治理中的难点、 痛点问题。四是必须坚持精准治理。居民自建房用作经营隐 患大、风险多，必须精准施策治理。长沙市出台 D 级危房使 用责任人应急撤离指导意见，形成了“停用-迁离-安置-管 控”的系列措施；按照“市级统筹、区县交叉”的原则，对 7 经营性自建房逐一上门复核、确保每一栋房屋“真销号”的 做法值得借鉴。实践证明，只有精准把握问题、精准提出对 策，聚焦群众身边的突出问题精准发力，才能取得治理效能 的最大化。五是必须坚持协同治理。居民自建房治理涉及多 部门、多层级，需要条块结合，共同开展整治。湖南省住房 城乡建设、自然资源、市场监管、消防等部门分工负责，分 类推进居民自建房“四性”隐患整治，采取企业自查、区县 互查、专家诊查和警示曝光等务实措施，有效杜绝了治理盲 区。实践证明，必须构建横向协同、纵向联动的工作网络， 将工作触角延伸到每个环节、每片区域，才能形成居民自建 房治理合力。 二、评估发现的主要问题 （一）自建房安全管理平台还需要进一步完善。平台互 通互查推进不及预期。湖南省住房城乡建设部门的居民自建 房安全专项整治管理平台与房屋建筑和市政设施普查信息 系统实现了系统和数据整合，但与工程建设项目审批管理系 统尚未实现互通互查，与自然资源、市场监管等部门系统还 需进一步融合。尚未实现施工许可线上办理。湖南省住房城 乡建设厅印发《湖南省限额以上居民自建房审批管理指南》， 要求限额以上居民自建房施工许可等手续应通过工程建设 项目审批管理系统办理，但相关系统功能模块开发推进较 慢，长沙市该类施工许可目前均是线下审批，未实现线上办 理。 （二）专项整治还需要进一步深化。有关部门举报奖励 8 机制不完善。湖南省自然资源厅、住房城乡建设厅未按照安 全生产法有关规定和调查报告提出的“建立群众举报奖励机 制”要求，制定安全生产举报奖励制度。有的市县住房城乡 建设部门思想认识不到位，认为举报奖励是其他部门牵头的 工作，本单位只接受转办举报即可。监管执法不扎实。抽查 发现部分区县市场监管部门在开展特种设备日常安全监督 检查中，检查人员责任心不强，检查不认真、走形式，检查 记录填写随意，多份记录中发现的主要问题竟然是“电梯已 年检”。 （三）汲取教训还需要进一步强化。统筹发展和安全专 题培训仍需加大力度。湖南省对住房城乡建设、应急管理等 部门相关负责人组织开展了统筹发展和安全专题培训，对其 他行业领域的培训尚需按照湖南省干部教育培训规划进一 步加快推进，不断提升安全发展的能力水平。安全生产绩效 考核体系有待完善。《长沙市2023 年度领导班子绩效考核实 施细则》对市民政、卫生健康、生态环境部门的领导班子绩 效考核重点任务和主要职能指标考核细则中（个性指标）， 安全生产工作内容不突出，未能充分体现相关行业领域落实 “三管三必须”的职责要求。 （四）责任追究还需要进一步细化落实。违法违规问题 查处不全面。湖南湘大工程检测有限公司在没有取得有关检 验检测资质前，借用其他单位的资质开展过房屋安全检验检 测工作，调查报告中提出由湖南省有关方面依法依规查处出 借资质的有关单位违法违规问题，但湖南省有关方面没有开 9 展相关工作。安全监察指令不严谨。针对调查报告中南通九 茂机电设备有限公司存在的未书面告知和未依法申请电梯 监督检验等问题，长沙市市场监管局未经研究论证就对该公 司下达特种设备安全监察指令书，要求“向望城区市场监管 局办理施工告知，向湖南省特种设备检验检测院申请监督检 验”，但监察指令书与实际不符，事发后涉事房屋和电梯均 已倒塌，问题已不存在。 三、工作意见建议 一是进一步深刻汲取教训，压紧压实防范化解重大安全 风险责任。湖南省尤其是长沙市现任各级领导干部经历 “4·29”事故后，风险意识普遍增强，但仍需举一反三持 续深化。要进一步完善安全生产考评体系，将负有安全生产 工作职责的相关部门履行安全生产工作情况纳入年度领导 班子绩效考核。要审慎评估下放到乡镇街道的房屋安全监管 行政事项实施情况和承接能力，防止“接不住、管不好”。 在严格安全生产问责的同时，要研究建立正向激励机制，激 励引导干部敢抓敢管，提振“精气神”。 二是进一步聚焦核心关键，健全完善城乡房屋安全管理 等法规制度体系。国家层面要加快推进建筑法修订，加快制 修订农村房屋建设管理和城镇房屋安全管理相关法规。湖南 省要加快建立限额以下工程全链条安全监管机制。进一步建 立完善国土空间规划动态监测评估预警和实施监管机制。要 统筹考虑存量自建房确权登记发证有关事宜，防范非法建筑 合法化风险。完善各行业部门安全生产举报奖励制度。加强 10 法规宣贯和业务技能培训，不断提升基层监管执法规范化水 平。 三是进一步加快信息系统建设，切实巩固自建房安全专 项整治成效。湖南省要推动住房城乡建设部门与自然资源、 市场监管等部门打通行业数据共享渠道，不断完善居民自建 房安全监管业务协同体系。湖南省住房城乡建设厅要指导市 县加强对自建房专项整治信息系统的管理，确保平台数据信 息真实、准确、完整地反映自建房现状；加快推进限额以上 居民自建房审批管理体系建设。 四是进一步紧盯重大隐患，深入推进安全生产治本攻坚 三年行动。各地区要坚决落实国务院安委会工作部署，统筹 推动实施安全生产治本攻坚“八大行动”。积极推进学好用 好重大事故隐患判定标准工作，督促指导企业、安全生产社 会化服务机构和监管部门对照判定标准，深入排查治理重大 事故隐患，建立重大事故隐患数据库，严格督查督办和闭环 管理，强化责任倒查，持续推动重大事故隐患动态清零。要 突出重点行业、重点领域、重点地区，紧盯群众身边的安全 风险，积极实施一批“人防、技防、工程防、管理防”等治 本之策，努力推动安全生产治理模式向事前预防转型。