昆明盘龙临街商铺“7·22”较大户外招牌坠落事故调查报告
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—— 1 —— 昆明盘龙临街商铺“7·22”较大户外招牌 坠落事故调查报告 2024 年 7 月 22 日 21时 59 分，昆明市盘龙区联盟街道金江 路 156号金康园综合楼一楼 5 家商铺户外招牌设施坠落，造成 3 人死亡，7 人受伤，直接经济损失 468.7 万元。 事故发生后，省、市党委、政府高度重视，主要领导作出重 要批示，要求迅速查明原因，严肃追究责任，加强户外广告安全 隐患排查整治，严防类似事故再次发生。依据有关法律法规，昆 明市政府成立由市应急局牵头，市公安局、市住房城乡建设局、 市城市管理局、市总工会、盘龙区政府组成的昆明盘龙临街商铺 “7·22”较大户外招牌坠落事故调查组（以下简称事故调查组）， 并邀请市纪委市监委、市人民检察院参加。市纪委市监委同步成 立责任事故追责问责审查调查组，对有关地方党委政府、相关部 门及公职人员涉嫌违纪违法和失职渎职问题开展审查调查。 事故调查组坚持“科学严谨、依法依规、实事求是、注重实 效”的原则，通过现场勘查、取样检测、荷载验算、模拟分析和 调阅资料、询问谈话等方式，查清了事故发生经过、原因、人员 伤亡、直接经济损失和有关单位情况，查明了地方政府及其有关 部门在监管方面存在的问题和相关人员的责任，提出了整改和防 范措施建议。 —— 2 —— 调查认定，昆明盘龙临街商铺“7·22”较大户外招牌坠落事故 是一起因户外招牌设施管理责任人未尽管理义务，运行管理长期 缺失，政府有关部门开展安全隐患排查整治不认真不负责，造成 安全隐患长期未得到整治而导致的生产安全责任事故。 一、事故有关情况 （一）涉事建筑物基本情况 盘龙区金江路 156 号金康园综合楼为四层混凝土框架结构 经营性用房（以下简称金康园综合楼），建筑面积 5927 平方米， 产权人刘泽民。2004 年 4 月 1 日，云南官房土地房屋开发经营 有限公司连同该经营性用房所附属的庭院整体出售给刘泽民，刘 泽民承接延续原出租方与承租户（含一楼）签订的租赁合同事项。 事发时，金康园综合楼共有 14 家承租户经营，其中一楼商铺 12 家，二楼 2 家（一楼商铺中 2 家），三楼 1 家，四楼 1 家。四楼 顶部建筑物为产权人自建。 （二）涉事商铺基本情况 1.华莱士餐饮店：注册名称为昆明市盘龙区华莱士餐饮店， 注册日期 2020 年 9 月 27 日，个体工商户，经营者：张天华，统 一社会信用代码 92530103MA6PU6CU25，经营范围：餐饮服务。 门牌号：金江路金康园综合楼附 7 号。2020 年 9 月 7 日，经营 者租用一楼商铺经营至事发时。 2.正渝面馆店：注册名称为昆明市盘龙区鑫伟小吃店，注册 日期 2014 年 5 月 13日，个体工商户，经营者：张鑫伟，统一社 —— 3 —— 会信用代码：92530103MA6KYQRJX8，经营范围：按餐饮服务 许可证核定的范围和时限开展业务。门牌号：金江路金康园综合 楼附 8 号。2014 年 3 月 4 日，经营者租用一楼商铺并持续经营 至事发时。 3.顶呱呱鲜果店：注册名称为昆明市盘龙区叮呱呱果品店， 注册日期 2023 年 11 月 27 日，个体工商户，经营者：彭望，统 一社会信用代码：92530103MAD50F5Y6R，经营范围：新鲜水 果批发、零售；农产品的生产、销售、加工、运输、贮藏及其他 相关服务等。门牌号：金江路金康园综合楼附 9 号-1。2023 年 11月 28日，经营者租用一楼商铺经营至事发时。 4.云县特色米线店：注册名称为昆明市盘龙区钒露餐饮店， 注册日期 2023 年 5 月 4 日，个体工商户，经营者：舒兰，统一 社会信用代码：92530103MACJ2JXQ1W，经营范围：餐饮服务； 食品销售；农副产品销售。门牌号：金江路金康园综合楼附 9 号 -2。2023 年 5 月 2 日，经营者租用一楼商铺经营至事发时。 5.滇吖吖鲜牛肉冒菜店：注册名称为昆明市盘龙区滇吖吖小 吃店，注册日期 2023 年 11 月 20 日，个体工商户，经营者：董 丹，统一社会信用代码：92530103MAD5GD0P27，企业经营范 围：餐饮服务。门牌号：金江路金康园综合楼附 10 号。2023 年 11月 17日，经营者租用一楼商铺经营至事发时。 （三）涉事户外招牌设置管理情况 1.设置情况。房屋产权人刘泽民在 2004 年购买金康园综合 —— 4 —— 楼时，承接原商铺租赁合同事项，并接管原有商铺户外招牌设施， 后续承租户陆续安装或在原招牌钢架基础上改装、加装制作形成 各自门头招牌。至 2017 年 11月 7 日，刘泽民与黄伟中签订《金 康园餐厅加层及外墙翻新施工合同》，对一楼商铺门头招牌统一 改造（拆除原有门头广告牌、用镀锌方管焊接拼齐外观、顶部做 防水、刮腻子面、喷石头漆等），并由房屋管理人徐健峰监督工 程施工，黄伟中组织施工人员对一楼商铺当时的户外招牌进行了 改装，对西边如家小锅米线店至东边附 7 号（土鸡米线店）的大 小不一的招牌进行调整，统一风格、造型、色调和外挑尺寸，其 中如家小锅米线店至东边附 11 号（蓝色经典烟酒店）改为一平 面，附 11 号（隆小柒小吃店）至附 7 号（土鸡米线店）改为一 平面（内部钢架为一个整体）。此后的承租户又在此基础上陆续 拆卸更换装饰面板或加固钢架等，设置了各自的店铺名称、字号 和标志等。出租期间，房东及承租户敷设管道横压在招牌顶部引 出楼上雨污水排放，2023 年 9 月，张鑫伟（正渝面馆店主）租 用的商铺招牌顶部排污管漏水，房屋管理人钱伟对招牌顶部的排 水管道进行维修更换。 2.商铺管理情况。2016 年 3 月 5 日前，商铺管理由刘泽民夫 妇负责，2016 年 3 月 5 日后，刘泽民（甲方）与徐健峰（乙方） 签订《房屋管理服务合同》，将金康园综合楼交由徐健峰管理， 乙方负责该栋楼的维护、商业招租、合同签订、水电费收缴；建 筑共用部位的维修、养护、管理；共用设施、设备的维修、养护、 —— 5 —— 运行和管理；公共设施和附属建筑物、构筑物的维修、养护和管 理，附属配套建筑和设施的维修、养护和管理等。2021 年 7 月 31 日，刘泽民（甲方）与钱伟（乙方）签订《房屋管理服务合 同》（合同内容同上），此后金康园综合楼由徐健峰、钱伟二人 管理。 户外招牌俯视结构平面图 经查，坠落的户外招牌为附 7 号至附 10号商铺的门头招牌， 2004 年刘泽民购买房屋时，坠落招牌位置商铺由昆明方华蔬菜 连锁有限公司承租经营至 2005 年（未安装钢架设置门头招牌）， 2005 年 7 月，昆明三九济民医药连锁有限公司承租商铺经营， 滇吖吖冒菜 云县米线 顶呱呱鲜果 正渝面馆 华莱士 回傣(未坠落) 此处招牌为新制作，与坠落钢架无连接 2250 此处先开始坠落 —— 6 —— 并制作安装金属钢架设置了门头招牌，2012 年 8 月合同到期后 退租，设置的门头招牌按合同约定归刘泽民所有并继续沿用。之 后，涉事商铺经多次流转，户外招牌设施被后续承租商户在原钢 架基础上多次改装并加大，2017 年 11 月，房东统一改造了该户 外招牌，统一风格、造型、色调和外挑尺寸，招牌外挑尺寸再次 加大至 2.25m。后续涉事商铺又经 20 多次转手经营，户外招牌 也相应更改变动直到事发时。其中 2023 年 3 月，滇吖吖鲜牛肉 冒菜店西侧相邻的水城羊肉米线店（附 11 号）装修时，拆除原 有的金属钢架全部重新制作门头招牌；2023 年 5 月，华莱士餐 饮店东侧相邻的慧毅餐厅（附 6 号）装修时，见金属钢架锈蚀严 重，感觉不安全就拆除原有的金属钢架全部重新制作门头招牌。 3.户外招牌设施设置审批、备案情况。2020 年 8 月前设置户 外招牌设施由区级城市管理部门审批，2020 年 8 月后，根据云 南省住房城乡建设厅印发的《关于规范门店牌匾的通知》（云建 执函〔2020〕16 号）要求，暂停门店牌匾事前审批工作，实行 事前告知承诺备案。涉事 5 家店铺招牌设施设置审批、备案情况 分别如下： （1）华莱士餐饮店：无申请备案材料。 （2）正渝面馆店：2014 年 3 月 11 日，店主向盘龙区城市 管理综合行政执法局申请办理户外广告设施设置许可证（申请尺 寸为：长 7.1m×高 1.96m×外挑宽 1.3m），有效期至 2015 年 3 月 12 日；2020 年 7 月 8 日，店主第二次向盘龙区城市管理综合行 —— 7 —— 政执法局申请办理户外广告设施设置许可证，有效期至 2021 年 7 月 8 日。 （3）顶呱呱鲜果店：无申请备案材料。 （4）云县特色米线店：2023 年 5 月 4 日，店主向盘龙区联 盟街道综合执法队申请设置并备案。 （5）滇吖吖鲜牛肉冒菜店：2023 年 11月 20 日，店主向盘 龙区联盟街道综合执法队申请设置并备案。 （四）事故发生经过 通过查看事发前监控视频、问询等还原事故发生经过：2024 年 7 月 22日 20 时 50 分许，滇吖吖鲜牛肉冒菜店员工张XX 子女 毕 XX 和毕 XX到店吃完东西后在附近玩耍；21时许，李 XX、刘 XX、朱 XX、黄 XX、李 XX5 人到正渝面馆门头招牌下方就餐；21 时 40 分许，代 XX 携妻陈XX 及两个女儿（代XX、陈 XX）到滇吖 吖鲜牛肉冒菜店就餐；21 时 50 分许，刘 XX 到正渝面馆就餐； 21 时 58分 09 秒，代XX 疑似发现其所处位置上方有异物掉落， 抬头观察后有肢体语言反应，21 时59 分，位于这些人员上方的 户外招牌设施突然坠落，造成代XX、黄 XX、毕 XX3 人死亡，代 XX、陈XX、朱XX、李XX、李XX、刘XX、刘XX7人不同程度受伤。 （五）事故现场情况 事故现场位于昆明市盘龙区金江路 156 号附 7 号至附 10 号 商铺（共 5 间商铺）门前，附 7 号至附 10 号商铺北侧为金康园 小区，南侧为金江路。附 7 号至附 10号商铺自东至西全长 33.7 —— 8 —— 米，商铺至柏油马路路沿 8.9 米。商铺南侧人行道地面见坠落的 招牌钢架、石膏板、木饰面板、防水材料、彩钢瓦、广告板材等 招牌组件，以及铁灶台、铁锅、金属框及竹制筲箕、排水管等杂 物；附 7 号至附 10 号商铺与二楼间的建筑外立面有 6 个长方形 金属框附于外墙上（膨胀螺栓固定），且部分金属框角钢向下弯 折，或缺失、或断口，2 处弧形玻璃幕墙各见角钢与幕墙基座钢 板焊接，坠落招牌顶部位置见白色排水管沿东西方向横敷。 图八事故现场 （六）人员伤亡和直接经济损失情况 事故共造成 3人死亡，7人受伤，直接经济损失为 468.7万元。 （七）其他情况 2024 年 7 月 22 日 08 时至 23 日 08 时，昆明市盘龙区联盟 街道无降水，距离联盟街道最近的青云街道云南林业职业学院气 象站监测平均风速为 1.7 米/秒，南风。 二、事故应急处置情况 —— 9 —— （一）事故信息接报及响应情况 2024 年 7 月 22 日 21 时 59 分 36 秒，昆明市公安局接到现 场群众报警，22 时 02分 49 秒进行派警。 22 时 0 分，昆明市消防救援支队接报警，22 时 01 分，调派 特勤二站 2 车 10 人携带生命探测、顶撑支护等救援装备出动， 22 时 05 分，调派莲华站地震救援专业队 3 车共 21 人赶赴现场 救援。 22 时 15 分，市应急局接到“110”电话报告后，及时转区应急 局核报和卫生健康、城管、消防等部门核实情况，22时 40 分， 市应急局将信息报送市委、市政府总值班室。23 时 22 分，报云 南省应急厅应急指挥中心。 （二）事故现场应急处置情况 22 时 06 分 40 秒，公安民警先后到达事发地点，先期开展 伤者救治和现场秩序维护，并派出 70 名备勤警力赶赴现场参与 处置工作。 22 时 10 分，区消防救援大队特勤二站和莲华站 37 人先后 到达现场开展事故救援，疏散围观群众，对广告牌下面被困人员 进行搜索，并转移被困人员，22点 15 分转移出轻伤人员 3 人， 22 点 18分转移出 9 名被困人员。 22 时 20 分，区城管部门组织城管队员和环卫工作人员 10 余人到达现场协助公安、消防、应急等部门开展现场处置。22 时 45 分，区应急局协调区住建局调派起重吊车等设备参与应急 —— 10 —— 救援及处置。23时 20 分起重吊车到达现场开始清理坠落物，23 日凌晨 5 时 50 分，事故现场坠落物收集清运结束。 （三）医疗救治和善后情况 受伤人员救出后及时送医院救治，其中昆明市延安医院收治 5 名，云南新华医院收治 2 名，云南省红十字会医院收治 3 名， 经医院救治，3 人抢救无效死亡。目前，6 名轻伤人员现已出院， 1 名重症人员仍留院治疗。7 月 23日，区政府成立善后工作组， 一对一开展安抚和善后工作，并对遇难者家属进行慰问。截至目 前，3 名遇难者、6 名伤者已达成赔偿协议。 （四）事故应急处置评估情况 经评估，事发后盘龙区政府领导高度重视，第一时间组织消 防救援、应急管理、公安、卫生健康、住房城乡建设、城市管理 等部门赶赴事故现场开展应急处置，现场救援队伍到达及时、处 置措施专业可靠，现场秩序管控良好，救援保障有力，在相关职 能部门的协调配合下，事故现场得以控制，未发生次生、衍生事 故，有序稳妥地开展应急救援和善后处置工作。但职能部门间的 事故信息互通不畅，盘龙区多部门在突发事件紧急信息报送工作 中短板明显，相关部门只向单位主要领导报告，未能按要求及时 将相关情况逐级上报。 三、事故直接原因 通过对事故现场进行勘查、取样、实测，并委托第三方检测 机构进行检测试验、模拟计算分析，认定事故的直接原因是：户 —— 11 —— 外招牌外挑尺寸过长致荷载增大，钢架支座及锚固螺栓长期处于 抗拔承载能力极限状态附近，在风荷载及落水振动长期作用下， 导致施工不规范的第二、第五锚固点锚栓松动形成间隙，螺栓锈 胀，造成受力破坏并持续恶化，最终丧失抗拔能力，锚固连接失 效，继而发生户外招牌倾覆坠落。具体情况如下： （一）户外招牌外挑尺寸过长、荷载增大，锚栓受力破坏并 持续恶化。经对户外招牌结构复核，招牌总长 26.25m，高 2.1m， 外挑长 2.25m，主要受力构件由 L 型角钢和矩形方钢组成，钢架 结构布置不规则统一，钢架存在新旧构架共存情况，为焊接加长， 最初外挑约为 1.03m，后经方钢点焊连结加长至 2.25m，其外挑 尺寸不合理[1]，外加作用于招牌的钢架、石膏板、木饰面板、防 水材料、彩钢瓦、广告板材等组件自重，以及铁灶台（包含铁基 座）、铁锅、金属框及竹制筲箕、排水管等杂物自重，增加的荷 载超出原支座的承载能力（经过磅称重共计 7130 千克，其中毛 铁净重 1350 千克，其余杂物总重 5780 千克），在风荷载[2]及落 水振动长期作用下，导致第二锚固点（正渝面馆店）和第五锚固 点（滇吖吖鲜牛肉冒菜店）矩形支座上排螺栓锚固松动，钻孔与 螺杆间隙扩大，膨胀螺栓锚固套筒与空气接触锈蚀，锚固强度降 低，最终抗拔能力丧失直至拔出。 [1]《城市户外广告设施技术规范》（CJJ 149-2010）3.1.2 条：平行于墙面设置的户外广告设施应符合下列规定：1 户外广告设施宽度应与墙面相协调，四周不得超出墙面外轮廓线。垂直方向突出墙面距离不宜大于 0.5m，道路上 空设置的户外广告设施不得妨碍行人、车辆通行安全。 [2]《城市户外广告设施技术规范》（CJJ 149-2010）6.2.3 条：作用在户外广告设施结构上的荷载应按现行国家标 准《建筑结构荷载规范》GB 50009 执行，其中风荷载为主控荷载。 —— 12 —— （二）年久失修。经检测机构对钢架整理，坠落户外招牌钢 构构件均有不同程度的锈蚀，被拔出的膨胀螺栓锈蚀严重，其中 最外侧方钢锈蚀最为严重，部分构件已腐蚀，防锈涂层基本失效。 涉事户外招牌在其使用期间，未按照标准规范对户外招牌设施进 行安全检查和维护保养[3][4][5]，未对锈蚀严重的构件进行更换， 及时修补及紧固。也未按规定进行过安全检测[6][7][8]及时排除安 全隐患，导致户外招牌安全隐患持续恶化。 （三）钢架安装施工不规范。经现场勘查确认，坠落的户外 招牌通过 6 处锚固及 2 处连接点与墙面相连（角钢焊接在幕墙基 座钢板上）。6 处锚固均用角钢（L30mm×3mm）焊接成的长方 形金属框（120cm×30cm）作为受力支座，支座采用 6 颗膨胀螺 栓固于建筑（上中下三排，每排 2 颗）， 6 处锚固共 36 颗 （M6mm×90mm）膨胀螺栓中有 24颗固于填充墙内（中上部）， 底部有 12 颗锚固于混凝土内。现场剔开螺栓区域墙面装饰层， [3]《城市户外广告设施技术规范》（CJJ 149-2010）8.2.1 条：户外广告设施钢结构防腐保养必须每年进行一次， 应对构件锈蚀、油漆脱落、龟裂、风化等部位的基底进行清理、除锈、修复和重新涂装。当钢结构涂层表面光泽 失去达 80%,表面粗糙、风化龟裂达 25%和漆膜起壳时，应及时修补。 8.2.2 条：构架连接节点(焊缝、螺栓)、构架与墙体(或屋面)锚固节点至少每 6 个月检查一次，发现焊缝有裂痕、螺 栓及锚固节 点松动时，应及时修补及紧固。 [4]《城市户外广告和招牌设施技术标准》（CJJ/T149-2021）10.2.1 条：户外广告和招牌设施应定期进行日常检查， 对基础及锚固、构架及连接、面板及围护、构架防腐、电气照明及防雷等存在的安全隐患应及时进行修复。 10.2.2 户外广告和招牌设施日常检查项目、检查频次、检查内容和要求应符合表 10.2.2 的规定。 [5]《昆明市户外广告设施设置管理办法》（昆明市人民政府令第 112 号）第三十三条：管理责任人应当每月对户 外广告设施进行一次以上的安全检查和维修。 [6]《城市户外广告设施技术规范》（CJJ 149-2010）8.1.2 条：户外广告设施的设置者在设置期内，应每年进行安 全检测，以确保在使用期内的安全。未经检测合格的户外广告设施，不可继续使用。对设置期内的户外广告设施 的结构进行变动后，设置者应重新进行安全检测。 [7]《城市户外广告和招牌设施技术标准》（CJJ/T149-2021）10.1.2 条：户外广告设施在设置期内，应每年进行安 全检测。户外招牌设施在设置期内，宜每年进行安全检测。当发现户外广告和招牌设施有可能存在重大安全隐患 时应进行安全检测。安全检测结果不符合规定的，应立即拆除或整改，整改后应重新进行安全检测。达到设计工 作年限的，应予以拆除。 [8]《昆明市户外广告设施设置管理办法》（昆明市人民政府令第 112 号）第三十五条：对户外广告设施设置两年 以上的，管理责任人应当委托有资质的检测单位按相关的技术标准，对户外广告设施及其基座部分进行安全检测， 并向属地城市管理行政部门提交安全检测报告。 —— 13 —— 填充墙部分抹灰平均厚达 4cm，框架梁部分抹灰平均厚达 2cm， 且部分膨胀螺栓锚入填充墙深度仅 1cm，锚入混凝土深度仅 2cm，有效锚固深度不足[9][10]，降低锚栓抗拔能力和承载能力。 计算分析表明，在实测荷载和风荷载标准组合作用下，部分膨胀 螺栓拉力超限；在实测荷载标准组合的作用下，个别钢架杆件计 算应力超过钢材的屈服强度，且部分斜向支撑长细比超限。 四、事故涉及有关单位（部门）存在的主要问题 （一）专项整治敷衍了事。自 2015 年以来，市、区两级陆 续部署开展户外广告设施的安全排查整治工作，其中 2021 年至 2024 年，市城市管理局连续 4 年出台了《户外广告设施安全隐 患排查整治工作方案》，明确了安全检查的项目、频次、内容及 要求，但没有动真碰硬、认真落实。盘龙区城市管理局将排查工 作层层布置给街道，对街道报送的“零”隐患情况不核查、照表上 报（其中 2021 年除青云、东华街道报送 25块隐患外，其余街道 均为“零”隐患；2022 年共排查 73144 块招牌设施，除东华、拓东 街道报送 69 块隐患外，其他街道均为“零”隐患；2023 年共排查 136974 块招牌设施，仅有 5 个街道报送 33块隐患外，其余联盟、 鼓楼、青云、龙泉、茨坝、松华、阿子营 7 个街道均为“零”隐患； 2024 年共排查 74756 块招牌设施，除金辰、龙泉、青云 3 个街 道报送 38 块隐患外，其余街道均为“零”隐患），多次错过了排 [9]《混凝土结构后锚固技术规程》（JGJ145-2013）7.1.3 条：锚栓不应布置在混凝土保护层中，有效锚固深度不 应包括装饰层或抹灰层。 [10]《混凝土结构后锚固技术规程》（JGJ145-2013）7.1.4 条：承重结构用的锚栓，其公称直径不应小于 12mm, 锚固深度不应小于 60mm。 —— 14 —— 查发现问题、消除隐患的时机，督促指导长期严重缺位。市城市 管理局对盘龙区专项整治工作缺乏有效督促检查，未认真履行市 局职责，对盘龙区城市管理存在的问题失察，成为整治盲区。 （二）户外招牌设施源头监管失管漏管。产权人刘泽民在购 买房屋后，对承租户频繁改装门头招牌以及房屋管理人随意加大 外挑尺寸的行为缺乏有效管理，招牌顶部随意堆放无关杂物和敷 设排水管道承压，导致招牌越做越大、荷载越来越重。在 2017 年对一楼商铺户外招牌设施改装设置之初，属地监管部门疏于管 理，未及时纠正其未经许可擅自改装的施工行为。涉事的华莱士 餐饮店、顶呱呱鲜果店两家商铺自 2020 年 9 月 27 日、2023 年 11月 27日开店经营后至事发当日，属地监管部门虽多次巡查检 查，均未发现其未主动申请设置户外招牌设施的行为，其余三家 商铺经营者在申请设置户外招牌设施时，均未按规定进行现场核 查，多次错过排除安全隐患时机。2021 年以来，联盟街道城管 中队安全巡查 6 项内容（是否存在违规户外广告、是否存在违规 店招店牌安装、清理占道经营、清理非机动车乱停乱放、履行门 前三包是否到位、校园周边巡查整治）脱离排查整治项目和内容 [11]，基层巡检人员仅凭目测进行检查，排查整治不认真、走过场， 工作不严不实，联盟街道城管中队 4 年整治均为“零”隐患。 （三）户外招牌设施运行管理长期缺失。涉事户外招牌设施 [11]《户外广告设施安全隐患排查整治工作方案》：依照《城市户外广告和招牌设施技术标准》（CJJ/T149-2021） 表 10.2.2 的规定。 —— 15 —— 自产权人接管使用以来，房屋管理人和商铺店主长期漠视安全管 理，对户外招牌设施安全风险意识不强，重经营发展，轻安全管 理，其主动按照规定[12][13]履行安全检查、维修义务和进行安全 检测的意愿不强烈，户外招牌设施长期得不到基本的维护，任凭 风吹雨淋，金属构件锈蚀严重，紧固螺栓松动，导致承载能力下 降。加之政府有关部门监管缺位，督促户外招牌设施管理者履行 主体责任不认真不负责，致使户外招牌设施得不到基本的管理， 安全隐患长期存在并不断恶化。 五、事故涉及有关方面的具体责任 （一）有关出租方及个体工商户 1.刘泽民。自 2004 年 4 月购买房屋后，未及时掌握一楼商 铺户外招牌的基本情况，对其安全性能失管、失察，埋下了事故 隐患。出租期间，对承租户和房屋管理人频繁改装招牌及随意加 大外挑尺寸的行为缺乏有效管理，招牌顶部随意堆放无关杂物和 敷设排水管道，导致招牌越做越大，荷载越来越重，在整个出租 经营过程中，只租不管，未能建立安全生产管理制度，加强户外 广告设施的安全管理和日常维护[14]。未按照规定开展安全检测， 及时发现并消除事故隐患。将未经检测合格的户外招牌设施交由 [12]《昆明市户外广告设施设置管理办法》（昆明市人民政府令第 112 号）第三十三条：管理责任人应当每月对户 外广告设施进行一次以上的安全检查和维修。 [13]《昆明市户外广告设施设置管理办法》（昆明市人民政府令第 112 号）第三十五条：对户外广告设施设置两年 以上的，管理责任人应当委托有资质的检测单位按相关的技术标准，对户外广告设施及其基座部分进行安全检测， 并向属地城市管理行政部门提交安全检测报告。 [14]《昆明市户外广告管理条例》第二十一条：户外广告设施的经营者应当建立健全安全生产管理制度，加强户 外广告设施的安全管理和日常维护。 —— 16 —— 商铺经营者继续使用，未确保在使用期内的安全[15][16]，未保证 户外招牌设施的安全和牢固[17]。对事故发生负有主要责任。 2.徐健峰。在房屋管理过程中，认为户外招牌安全管理事不 关己，是承租户分内之事，对 2016 年以来承租户频繁拆除原有 招牌以及改造、安装招牌的行为缺乏必要的安全管理，放任排污 水管承压户外招牌，且在 2017 年户外招牌的改装过程时，不顾 户外招牌负重，不规范敷设防水层，随意加长部分商铺招牌的外 挑尺寸，增加户外招牌荷载，而未采取相应加固措施，造成受力 破坏并持续恶化。管理期内未按照规定对户外招牌设施进行安全 检查和维修[18]以及安全检测[19]，及时发现并消除事故隐患，未 保证户外招牌设施的安全和牢固。对事故发生负有主要责任。 3.钱伟。在房屋管理过程中，对 2021 年以来承租户频繁拆 除原有招牌以及改造、安装招牌的行为缺乏必要的安全管理，放 任排污水管承压户外招牌。管理期内未按照规定对户外招牌设施 进行安全检查和维修以及安全检测，未及时排除安全隐患，未保 证户外招牌设施的安全和牢固。对事故发生负有一定责任。 4.涉事个体工商户。对户外招牌的安全风险认知不足，接手 [15]《昆明市户外广告设施设置管理办法》（昆明市人民政府令第 112 号）第三十五条：对户外广告设施设置两年 以上的，管理责任人应当委托有资质的检测单位按相关的技术标准，对户外广告设施及其基座部分进行安全检测， 并向属地城市管理行政部门提交安全检测报告。 [16]《城市户外广告设施技术规范》（CJJ 149-2010）8.1.2 条：户外广告设施的设置者在设置期内，应每年进行安 全检测，以确保在使用期内的安全。未经检测合格的户外广告设施，不可继续使用。对设置期内的户外广告设施 的结构进行变动后，设置者应重新进行安全检测。 [17]《昆明市户外广告设施设置管理办法》（昆明市人民政府令第 112 号）第三十条：设置户外广告设施应当达到 标准化、规范化、工艺化，符合国家、省、市有关安全技术标准和规范，保证户外广告设施的安全和牢固。 [18]《昆明市户外广告设施设置管理办法》（昆明市人民政府令第 112 号）第三十三条：管理责任人应当每月对户 外广告设施进行一次以上的安全检查和维修。 [19]《昆明市户外广告设施设置管理办法》（昆明市人民政府令第 112 号）第三十五条：对户外广告设施设置两年 以上的，管理责任人应当委托有资质的检测单位按相关的技术标准，对户外广告设施及其基座部分进行安全检测， 并向属地城市管理行政部门提交安全检测报告。 —— 17 —— 上家商铺经营时，忽视对户外招牌设施现状的查验，对出租人交 付未经检测合格的户外招牌设施现状不清，未进行必要的安全评 估或风险辨识，盲目加装围护装饰面板。其中正渝面馆店和滇吖 吖鲜牛肉冒菜店经营者在其经营期间，未按照标准规范[20]对户外 招牌设施进行安全检查和维修[21][22]或安全检测[23][24]，未及时消 除自身商铺户外招牌设施锚固螺栓松动锈蚀的安全隐患，对事故 发生负有一定责任。 （二）有关部门 5.联盟街道城管中队。对 2017 年 11月徐健峰组织搭设脚手 架修缮综合楼临街外墙、四楼楼顶临时建筑及一楼招牌的改造施 工行为失管漏管，未能及时发现并消除户外招牌的安全隐患。自 2021 年以来，在户外广告设施安全隐患排查整治工作中，未严 格落实上级文件要求，不按照上级文件排查整治内容开展巡查检 查，未严格督促广告招牌设施管理者履行安全检查、维护和检测， 巡查检查“走过场”，长期发现不了户外招牌设施的安全隐患，其 [20] 《中华人民共和国安全生产法》第十一条第二款：生产经营单位必须执行依法制定的保障安全生产的国家标 准或者行业标准。 [21]《城市户外广告设施技术规范》（CJJ 149-2010）8.2.1 条：户外广告设施钢结构防腐保养必须每年进行一次， 应对构件锈蚀、油漆脱落、龟裂、风化等部位的基底进行清理、除锈、修复和重新涂装。当钢结构涂层表面光泽 失去达 80%,表 面粗糙、风化龟裂达 25%和漆膜起壳时，应及时修补。 8.2.2 条：构架连接节点(焊缝、螺栓)、构架与墙体(或屋面)锚 固节点至少每 6 个月检查一次，发现焊缝有裂痕、 螺栓及锚固节 点松动时，应及时修补及紧固。 [22]《城市户外广告和招牌设施技术标准》（CJJ/T149-2021）10.2.1 条：户外广告和招牌设施应定期进行日常检查， 对基础及锚固、构架及连接、面板及围护、构架防腐、电气照明及防雷等存在的安全隐患应及时进行修复。 10.2.2 户外广告和招牌设施日常检查项目、检查频次、检查内 容和要求应符合表 10.2.2 的规定。 [23]《城市户外广告设施技术规范》（CJJ 149-2010）8.1.2 条：户外广告设施的设置者在设置期内，应每年进行安 全检测，以确保在使用期内的安全。未经检测合格的户外广告设施，不可继续使用。对设置期内的户外广告设施 的结构进行变动后，设置者应重新进行安全检测。 [24]《城市户外广告和招牌设施技术标准》（CJJ/T149-2021）10.1.2 条：户外广告设施在设置期内，应每年进行安 全检测。户外 招牌设施在设置期内，宜每年进行安全检测。当发现户外广告和招牌设施有可能存在重大安全隐患 时应进行安全检测。安全检测结果不符合规定的，应立即拆除或整改，整改后应重新进行安全检测。达到设计工 作年限的，应予以拆除。 —— 18 —— 中 2021 年排查店招店牌“零”块，清理排查存在安全隐患的店招 店牌“零”块；2022 年排查店招店牌 8020 块，清理排查存在安全 隐患的店招店牌“零”块；2023 年排查店招店牌 22212 块，清理排 查存在安全隐患的店招店牌“零”块，2024 年 1 月至 6 月 28 日期 间，共排查户外店牌 12053 块，清理排查存在安全隐患的户外店 牌“零”块。 6.盘龙区综合行政执法局。户外招牌设置许可未按规定进行 现场核查，对申请材料中明显外挑尺寸过大的户外招牌把关不 严，忽视户外招牌外挑尺寸不断被加大。在户外广告设施安全隐 患排查整治工作中，只发文提要求，不见诸行动，安全风险意识 薄弱，仅对基层巡查检查情况做统计，存在严重形式主义与官僚 主义，对基层工作落实中存在的问题视而不见，督促指导基层工 作长期严重缺位。对区安委办两次安全生产风险提示重视不够， 事中事后监管上下失守，导致未能及时发现并消除户外招牌设施 的安全隐患，履行监督检查职责不到位[25]。 7.市城市管理局。2024 年 2 月 29 日，市城市管理局印发了 《城市管理领域安全生产治本攻坚三年行动方案（2024—2026 年）》，对包括户外广告设施、门头招牌设施在内的 5 个行业领 域部署开展治本攻坚三年行动，截至事发前，市城市管理局未排 查出重大隐患，行政处罚数据为“零”，排查出重大风险 5 项均不 [25]《昆明市户外广告设施设置管理办法》（昆明市人民政府令第 112 号）第三十八条：城市管理行政部门应当加 强对户外广告设施安全的监督检查，发现户外广告设施存在安全隐患，应当责令管理责任人立即排除安全隐患或 拆除。 —— 19 —— 涉及户外广告设施、户外招牌，落实行业安全监管不到位。未有 效督促指导下级部门落实户外招牌设施安全管理规定，未及时发 现纠正户外招牌设施“零”整治行为，专项整治工作不认真负责。 没有从户外广告设施监管执法和完善制度等方面推进户外广告 设施安全工作，未研究解决大量长期使用的户外招牌设施安全检 测问题，督促检查不到位。 （三）地方党委政府 8.联盟街道。贯彻落实习近平总书记关于安全生产重要论述 和重要指示批示精神不到位，学习领会不深刻。街道党政主要领 导对安全生产工作不重视，没有认真研判辖区户外广告设施存在 的安全风险。对街道城管中队未按文件要求开展日常巡查检查、 “零”隐患问题失察。对干部工作不严不实、不认真作为等问题没 有及时纠治。 9.盘龙区。贯彻落实习近平总书记关于安全生产重要论述和 重要指示批示精神不到位，统筹发展和安全存在偏差。对辖区内 户外广告设施存在的安全风险重视不够，研判不足，未认真研究 并采取有效措施。对行业主管部门多次专项治理工作存在的问题 缺乏有效督促。政府分管领导对区城管部门履行职责不到位的问 题失察失管。 六、对有关单位和责任人员的处理建议 （一）移送司法机关处理的人员 刘泽民、徐健峰二人，涉嫌犯罪，相关问题线索及材料移交 —— 20 —— 司法机关处理。 （二）有关公职人员和单位 对于在事故调查过程中发现的地方党委政府及有关部门的 公职人员履职方面的问题线索及相关材料，移交昆明市纪委市监 委昆明盘龙临街商铺“7·22”较大户外招牌坠落事故追责问责审 查调查组。 （三）有关责任人员的行政处罚 对正渝面馆店、滇吖吖鲜牛肉冒菜店经营者及钱伟涉及违法 违规问题的行政处罚，由盘龙区政府组织有关部门依法依规处 理。 （四）其他处理 1.对顶呱呱鲜果店、云县特色米线店、华莱士餐饮店涉及违 法违规问题的行政处罚，由盘龙区综合行政执法局依法依规处 理。 2.对昆明市盘龙区聚龙鲜货火锅店员工随意在户外招牌设 施顶部堆放货物、铁基座、铁灶台、锅、竹制筲箕的行为，由盘 龙区综合行政执法局依法依规处理。 3.对金康园综合楼四楼顶部搭建的临时建筑，由盘龙区综合 行政执法局依法依规处理。 七、事故教训 （一）学习领会习近平总书记关于防范化解重大风险的重要 论述不认真不深刻，风险意识薄弱。党的十八大以来，习近平总 —— 21 —— 书记高度重视防范化解重大风险，要求各级党委政府把自己职责 范围内的风险防控好，不让小风险演化成大风险，不让局部风险 演化成区域性风险或系统性风险。面对户外广告设施安全这个城 市安全中的突出问题，盘龙区一些领导干部对其安全风险看不 见、抓不住，任由风险越积越大，最终酿成惨痛事故。剖析这一 问题，根子还是出在思想认识上，一些领导干部不认真学习领会 习近平总书记重要论述，没有结合实际认真研究和排查身边的风 险，对风险熟视无睹、视而不见，不知敬畏、不晓利害，有的麻 木侥幸，不把别人的教训当教训，错失了化解风险、避免事故发 生的机会。汲取这起事故的教训，首先要从思想上自我革命，切 实增强风险意识、底线思维，真正从思想上始终绷紧安全这根弦， 切实把确保人民生命安全放在第一位落到实处。 （二）落实责任不紧不实，不担当不作为。户外广告设施安 全涉及多个环节、多个部门单位，多个管理责任人，有一个关口 把住就能够切断事故链，但在这起事故中，房东、店主、监管人 员和单位层层失守、监管失控，有的搞形式、走过场，敷衍了事， 导致历次整治虎头蛇尾、不了了之，不愿再进一步，达“最后一 米”，人为造成监管盲区，贻误风险处置时机。究其原因，关键 在于没有压紧压实安全责任。首先是细化责任不具体，导致户外 广告设施安全监管上下推责，认为是基层的责任，就不下力气解 决问题；其次是督查检查走过场，一些领导干部习惯于开会发文 要报表，不下沉一线检查抓落实，不深入实际及时发现解决问题， —— 22 —— 只重部署发文、不重实效，以致一些领导干部责任没有真正上肩。 防范化解安全风险是人命关天的大事，容不得半点形式主义官僚 主义。以这次事故为警示，就要着力解决一些领导干部在防控风 险中的责任不清不实问题，从严从实落实全链条安全监管责任， 促使各级领导干部以更加强烈的担当，主动履行好工作职责，切 实把习近平总书记重要指示精神和党中央重大决策部署落到实处。 （三）立法滞后，行业安全监管宽松软。造成户外招牌设施 安全风险扩大的一个重要原因是相关领域法治不彰。具体来说， 既有“无法可依”的问题，2016 年出台的《昆明市户外广告管理条 例》地方性法规和 2012 年出台的《昆明市户外广告设施设置管 理办法》政府规章，安全风险管控措施着墨不多，其中涉及户外 招牌设施经营者的安全管理制度及户外招牌设施安全检测的条 款不适应个体工商户的社会现实，也缺乏可操作的具体措施；也 有有法不依的问题，一些涉及户外广告设施的安全管理条款没有 严格执行，存在监管执法不严现象，对户外广告设施管理者定期 安全检查、维护、安全检测的法定责任均没有采取措施，放任不 管引发更多的人跟风违法，形成“破窗效应”，最后法不责众，不 了了之。解决户外广告领域安全问题，要加快补上法治这块短板， 坚持有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，坚持依法行政、 严格执法，为防控风险提供有力法治保障。 （四）对基层能力建设重视不够，基层安全治理面临困境。 这次事故暴露出基层安全风险防控能力薄弱的问题突出，面临权 —— 23 —— 责失衡、人少事多、财力不足等多重困扰。昆明市辖区内户外广 告设施数量巨大，工作任务繁杂，虽然每个街道普遍配备执法中 队负责工作，但人员普遍缺乏专业知识，同时身兼多职，基层力 不从心、苦不堪言。从这起事故中汲取教训，就要更加重视基层 治理能力建设，完善基层治理机制，夯实基层安全基础。有关部 门要担当履责，不能以“放权赋能”为名把责任层层推卸给不具备 专业能力的乡镇街道和社区，领导干部要主动深入基层及时发现 问题、帮助解决问题，推动基层治理实现良性循环。 八、事故整改和防范措施 户外广告设施的安全管理关系到公众的生命财产安全、城市 的形象和公共秩序以及广告行业的健康发展。针对当前存在的问 题，需要通过完善法律法规和标准体系、加大监管力度、提高设 计、施工质量、细化验收标准、强化维护保养和加强宣传教育等 措施，切实加强户外广告设施的安全管理，为城市的发展和人民 的生活创造一个安全、美观的环境。 （一）切实增强各级领导干部风险意识和安全发展能力。地 方各级党委和政府及其有关部门要组织专题学习《习近平关于防 范风险挑战、应对突发事件论述摘编》《总体国家安全观学习纲 要》，促进党员干部胸怀“两个大局”，牢记“国之大者”，坚决捍 卫“两个确立”，做到“两个维护”，切实把习近平总书记关于安全 生产和城市工作的重要论述精神贯彻到城市安全治理的全过程、 各方面，不断强化底线思维，极限思维，增强忧患意识，以时时 —— 24 —— 放心不下的责任感，防范化解城市风险，提升城市安全治理水平， 进一步加强对新发展理念的研究宣传，教育引导广大党员干部特 别是领导干部牢固树立正确政绩观，真正把安全发展理念贯穿到 经济社会发展各领域和全过程。 （二）清醒认识当前面临的严峻复杂形势，筑牢城市安全防 线。地方各级党委、政府和有关部门要清醒认识当前城市户外广 告设施面临的严峻复杂安全形势，增强抓好安全生产工作的责任 感、紧迫感和使命感，拧紧安全管理责任链条，坚决杜绝一放了 之和只审批不监管、只备案不检查等怠政行为。要深挖户外广告 设施安全隐患丛生等表象后的深层次问题，全面梳理设置规划、 设计、施工、验收、运行管理等全链条存在的问题，加快整治“审、 安、验、管”等方面存在的“硬伤”。要注重从体制机制、法规规 章、技术标准、设置规划、施工验收、监管执法、社会末梢等方 面一抓到底，补齐安全管理的“软肋”。要抓好干部队伍作风，深 入解决慵懒拖沓、业务生疏、不作为慢作为乱作为等问题，坚决 杜绝形式主义、官僚主义，切实提高安全隐患排查整改质量，切 实提升发现问题解决问题的强烈意愿和能力水平，压实监管责任。 （三）狠抓户外广告设施安全大起底，依法规范治理。户外 广告（招牌）设施管理是城市精细化管理的重要任务，有关部门 和地方要立足从根本上消除事故隐患，综合施策解决长期以来户 外广告设施安全管理失序失控问题，压实设置者、所有权人、经 营者主体责任，做实事故隐患排查工作。要以安全工作没有局外 —— 25 —— 人的态度，提高思想认识、摸清风险隐患、找准薄弱环节、细化 工作措施，结合实际制定工作方案，全面部署，确保隐患排查工 作做细、做实。各级城管部门要切实担起责扛起责，强化户外广 告设施的监管责任，制定整治工作方案，对照住建部《城市户外 广告和招牌设施技术标准》（CJJ/T149-2021）明确的设施设置 要求，细化整治内容，划分责任区域，明确工作任务和时限，实 现对辖区范围内各类户外广告设施的全覆盖、无死角整治。市级 加强对县（市、区）的指导监督，县（市、区）加强对街道（乡 镇）的指导，进一步压实县（市、区）、街道和户外广告（招牌） 设施设置主体的责任，采取突击检查、抽查检查、暗访暗查等方 式对整治工作进行督导检查，督促各相关责任主体、产权单位（个 人）严格履行安全第一责任，加强对户外广告设施的安装、检查、 维修、更换、拆除、信息管理等日常管理和安全检查，确保隐患 及时排除，不定期进行“回头看”，确保安全责任落实到位。 （四）完善体制机制，落实常态长效。行业主管部门要落实 落细安全生产“三管三必须”职责清单，既要在思想上认识到位， 又要在具体工作中树立“补位”和“补台”的系统思维，及时补齐城 市户外广告设施安全管理、安全检测的制度短板，进一步细化明 确日常检查维护、维修加固等有关要求。一是要研究制定行政许 可（备案）、技术规范、安全管理、风险防控、网格监管、部门 联动、监督检查和考核奖惩等相关配套制度，充分运用和发挥户 外广告巡检监管信息系统平台效能作用，形成常态长效管理机 —— 26 —— 制。二是尽快完善户外广告设施管理技术指引，结合昆明实际， 优化地方性管理标准，再造流程，全面强化监管体系，对定期安 全检测、保险制度引入、智慧管理等方面提出具体可行性意见， 实现设置规范有序、监管高效便捷，全流程全链条闭合管理，防 范风险隐患。三是完善事前事中事后监管机制。事前主动介入。 巡查发现商家张贴出兑等字样或者正在装修时，城管队员主动向 商家发放招牌设施设置提醒卡，告知其按照标准设置招牌设施， 提醒其到政务大厅办理备案手续。事中及时制止。巡查发现商家 正在安装的招牌设施不符合设置要求时，城管队员应及时制止， 告知商家设置标准，要求商家按照标准进行整改，并对整改结果 进行跟进，直至商家招牌设施符合设置标准。事后责令整改。巡 查发现商家已安装的招牌设施不符合设置标准，城管队员责令商 家自行整改，并将招牌设施信息录入违规招牌设施管理系统，完 善台账。四是强化督查考核。把防范化解重大风险不担当不作为， 纳入作风整治重点内容，加强履职情况监督，及时纠正把防风险 责任推给上面、卸给下面、留给后面的做法，对不认真不负责的， 依规依纪依法严肃追责问责。五是强化突发事件信息报送。相关 职能部门要高度重视信息报送，按照快速高效、协调配合、分级 负责的原则，及时、准确上报事故情况，属地应急部门应及时分 析、汇集现场第一手情况，第一时间协调组织有关职能部门现场 救援，确保救援队伍到达及时、处置措施可靠，防止发生次生、 衍生事故。 —— 27 —— （五）强化执法普法，压实管理责任。强化对户外广告设施 的所有者、管理者和监管人员进行安全培训，增强其安全意识和 维护技能，多渠道宣传相关的法律法规和安全知识，提高公众对 户外招牌设施安全问题的认识和重视，将执法作为事后监管的常 态化手段和着力点，加大对违法行为惩戒力度，落实执法普法责 任，督促管理人遵照有关法律法规和国家标准或者行业标准规定 的设置要求，确保户外广告设施符合国家、省、市有关安全技术 标准和规范，督促广告业主建立健全维护保养制度，定期对广告 设施进行检查、维护和保养，及时发现和处理安全隐患。同时， 鼓励采用新技术、新材料，提高广告设施的安全性和耐久性。压 实管理责任人定期的安全检查和维修责任，以及两年一检测的法 定义务。强化汛期、雨雪、雷电大风等极端天气和特殊时段安全 防范措施，保证户外广告设施的安全、完好、整洁、美观、正常 使用。