图1 现场方位示意图

8 怀柔杨宋杨宋庄 604 号

“2·12”较大火灾事故调查报告

北京市政府事故调查组

2025 年 8 月

— 1 —

目 录

一、基本情况 ...............................................................................................................................................2

（一）起火场所情况 ...................................................................................................................... 2

（二）起火建筑情况 ...................................................................................................................... 3

（三）饭店基本情况 ...................................................................................................................... 4

二、起火经过和灭火救援 ............................................................ 4

（一）起火经过 .............................................................................................................................. 4

（二）灭火救援 .............................................................................................................................. 5

三、人员伤亡及尸检情况 ............................................................ 5

（一）死亡人员情况 ...................................................................................................................... 5

（二）受伤人员情况 ...................................................................................................................... 6

四、火灾调查情况 .................................................................. 6

（一）调查询问情况 ...................................................................................................................... 6

（二）监控视频分析情况 .............................................................................................................. 7

（三）现场勘验情况 ...................................................................................................................... 8

（四）室内线路敷设情况 .............................................................................................................. 9

（五）检验鉴定情况 ...................................................................................................................... 9

五、原因认定情况 ................................................................. 10

（一）起火原因 ............................................................................................................................ 10

（二）灾害成因分析 .....................................................................................................................11

六、事故暴露的主要问题 ........................................................... 12

（一）“两个通道建设”“拆窗破网”整治敷衍了事走过场，填报数据弄虚作假 ........... 12

（二）“村民经营性自建房”长期底数不清情况不明 ............................................................14

（三）村民自建房违规出租 ........................................................................................................ 14

（四）村民自建出租房管理存在漏洞 ........................................................................................ 15

（五）宣传覆盖不全面，未落实逐户逐人 ................................................................................ 16

七、事故涉及有关方面的具体责任 ................................................... 16

（一）房屋租赁当事人 ................................................................................................................ 16

（二）有关监管部门 .................................................................................................................... 17

（三）属地政府和村级组织 ........................................................................................................ 18

八、对有关责任人员及责任单位的处理情况 ........................................... 20

（一）追究刑事责任人员 ............................................................................................................ 20

（二）追责问责的人员 ................................................................................................................ 20

九、事故整改和防范措施建议 ....................................................... 20

（一）切实加强各级责任落实 .................................................................................................... 20

（二）持续加强村民经营性自建房出租管理 ............................................................................ 20

（三）落实落细基层末梢一线责任 ............................................................................................ 21

— 2 —

怀柔杨宋杨宋庄 604 号

“2·12”较大火灾事故调查报告

2025 年 2 月 12 日 14 时 20 分（接警时间），怀柔区杨宋镇杨宋庄村 604 号村民自建房发生火灾，造成 4 人死亡，1 人受伤，直接经济损失 318.5 万元。

2 月 12 日，市政府批复成立由市消防救援局牵头负责，市公安局、市应急管理局、市住建委、市农业农村局、市人力资源社会保障局、市总工会、怀柔区政府为成员单位的市政府“2·12”火灾事故调查组，全面开展火灾事故调查处理工作。同时，邀请市纪委监委开展相关审查调查工作。调查组按照“科学严谨、依法依规、实事求是、注重实效”和“四不放过”的原则，通过现场勘验、调查取证、视频分析、检验鉴定、专家意见等，查清了事故经过、发生原因、人员伤亡、直接经济损失和有关单位情况，查明了地方党委政府、有关部门和单位存在的问题和责任，总结分析了事故主要教训，提出了整改和防范措施建议。

经调查认定，怀柔区杨宋镇杨宋庄村 604 号村民自建房火灾事故是一起因房屋出租人、承租人未履行出租房屋消防安全管理责任、违规出租，经营性村民自建出租房消防安全专项整治不力，属地政府和有关部门职责落实不到位导致的较大责任事故。

一、基本情况

（一）起火场所情况

怀柔区杨宋镇杨宋庄村 604 号位于杨宋庄村西南部，东临村

内道路，西临602号，北临603号，南临蜀一手火锅饭店后院。周边无高层建筑及烟囱。

〔图〕N603号602号604号蜀一手火锅后院北京嘉馨装饰中心和平路格兰仕电器专卖店合商店可便利店北京康壹鸣大药房梦云祥美容院凤瑞二园北京安平房地产戴尔开发公司和平路北京国绿食生态(\n

图1 现场方位示意图

(二)起火建筑情况

起火建筑房主为高某某,用地性质为农村宅基地,南北长17.4米,东西宽12.7米,建筑呈南北分布。北侧为三间砖木结构起脊正房,南侧为5间砖木结构平房,初建于1999年,建筑面积约220平方米;2015年,房主高某某在南侧平房上加建二层,彩钢岩棉结构,建筑面积约116平方米。

一层北侧正房由房东高某某夫妇居住，一层南侧东南部2间房出租用于小吃店，其余房间房主高某某夫妇自用。二层彩钢房北侧用楼梯与一层连通，共设有7间房间（其中5间用于居住、1间厕所、1间淋浴间），中部2间房间由蜀一手火锅饭店租住，

其中中部北侧房间1间(男宿舍)，中部南侧房间1间(女宿舍)；东北侧房间由房东弟弟胡某某居住，其余两间空置。

〔图〕插图

图2 604号二层彩钢房航拍图

〔图〕N\n

（三）饭店基本情况

蜀一手火锅饭店位于怀柔区杨宋镇杨宋庄和平街 33 号，实际经营人付某某，使用的营业执照为北京悦德顺餐饮有限公司[1]，共有员工 10 人，其中有 5 名员工（4 男 1 女）租住在起火建筑二层。该饭店由付某某于 2022 年 8 月从张某某处租赁，后于下半年租用高某某自建房二层的 2 个房间用于员工宿舍（未签订租房协议），起火当日两男一女共 3 名员工在宿舍内休息。

二、起火经过和灭火救援

(一) 起火经过

胡某某于2月12日中午在家午休时听到高某某喊二层着火了，到二层后发现全是烟，未发现高某某身影，沿楼梯逃生过程中后背受高温灼烧，下楼后拨打119报警并到东侧电闸箱处拉闸，后被送往医院。

— 5 —

（二）灭火救援

2 月 12 日 14 时 20 分（接警时间），119 指挥中心接怀柔区杨宋镇杨宋庄村 604 号村民自建房起火警情，调派市、区两级全勤指挥部及杨宋消防救援站、迎宾路消防救援站、北房小型站 9部消防车赶赴现场处置，同步联动区应急、公安、医疗和电力部门以及杨宋镇政府到场协同处置。14 时 27 分，杨宋消防救援站到场，14 时 59 分明火被扑灭。

三、人员伤亡及尸检情况

火灾共造成 4 人死亡，1 人受伤，经北京市公安司法鉴定中心进行尸体检验，确认 4 人死亡原因均为“符合烧死”。

（一）死亡人员情况（4 人）

1. 高某某，男，66 岁，起火房屋房东，北京市怀柔区杨宋镇人，尸体发现位置位于二层中部北侧房间门口处，头朝北，呈俯卧状；经公安机关尸检，心血中一氧化碳含量 27.3%。

1. 彭某某，男，60 岁，尸体发现位置位于二层楼梯口东南处，头朝西北，呈仰卧状；经公安机关尸检，心血中一氧化碳含量 10.9%。

1. 张某某，男，57 岁，尸体发现位置位于二层中部北侧房间内西南处，头朝东南，呈仰卧状；经公安机关尸检，心血中一氧化碳含量 50.1%。

1. 王某某，女，59 岁，尸体发现位置位于二层东西向通道西侧，头朝东，呈仰卧状；经公安机关尸检，心血中一氧化碳含量 34.2%。

(二)受伤人员情况(1人)

胡某某，女，61岁，起火房屋房东妻子，15%浅二度烧伤。

〔图〕北号死者王某某号死者高某某(呈俯卧状)号死者彭某某(呈俯卧状)(呈俯卧状西部北侧房间中部北侧房间东部北侧房间号死者张某某图例(呈仰卧状)过道门窗户淋浴间厕所转角楼梯东部南侧房间中部南侧房间铁质上下铺起火部位\n

图3 起火点及尸体位置示意图

四、火灾调查情况

(一)调查询问情况

调查组对起火建筑房东妻子、蜀一手火锅饭店员工及其他与火灾有关的人员进行了询问，走访14人，制作询问笔录26份。

经询问蜀一手火锅饭店实际经营人付某某，2023年5月28日南华市场万左百货老板娘送了一些过期的空气清新剂(品牌为凯晨香芬)给他，具体数量记不清，平常放在饭店吧台，不清楚谁动用过。

据了解,胡某某于2月12日中午13时许出门遛狗,几十分钟后返回家,将狗关到笼子,到一楼东侧房间休息,穿过客厅的时候高长合在客厅,快睡着的时候听见高长合喊着火了,在这

之前未发现任何异常情况。房屋的电气线路是高某某很多年以前找人敷设的，具体情况不清楚。

经询问蜀一手火锅饭店老板付某某和员工韩某、巩某某，死者张某某于2025年1月份来饭店打工，彭某某、王某某于2025年2月10日到饭店打工，均居住在604号二层员工宿舍，韩某、巩某某、张某某3人均有吸烟习惯。2月12日中午，韩某、巩某某、彭某某、王某某、张某某均在蜀一手火锅饭店内吃饭，604号二层中部北侧房间内未使用明火做饭，且现场内未设置液化石油气罐、灶台等做饭器具。

（二）监控视频分析情况

经查看 604 号院外北侧监控显示，2025 年 2 月 12 日 13 时 58 分 35 秒（经校对，监控时间比北京时间慢 16 秒，此处为校对后时间，下同），彭某某、王某某返回宿舍；14 时 00 分 32 秒，张某某返回宿舍；14 时 04 分 23 秒，二层东侧出现白烟；14 时 19 分 00 秒，起火房屋东侧地面出现大量烟气飘动光影；14 时 20 分 52 秒，起火房屋东侧二层有物品掉落；14 时 21 分 54 秒，胡某某出现在视频内，并到东侧电闸箱处；14 时 26 分 54 秒，消防救援力量到场。

监控视频时间轴

〔图〕插图

图4 监控视频时间图

(三)现场勘验情况

经勘查，604号共2层，一层为砖木结构，二层为岩棉彩钢板结构。其中一层仅受烟熏;二层搭建的彩钢板房整体过火，中间部分向北侧塌落。二层北侧为玻璃顶通道，用铁质楼梯与一层相连;二层共有房间7间，东侧自北向南设置两个房间，中部自北向南设置房间两间，西侧北部设置一个房间，南部自东向西为淋浴室和卫生间，过火痕迹最重部位位于中部北侧房间位置，该位置处钢结构过火后变形变色，呈明火燃烧痕迹。中部北侧房间地面为复合木地板，共有三处过火缺失。

〔图〕1\n

图5 男宿舍地板缺失概貌图

现场在第一处地板缺失处发现金属罐2个,门口内发现金属罐1个,3个金属罐均爆开,金属盖与罐体分离。北侧上下铺床下发现金属罐1个整体过火,但未爆开。第一处地板缺失处东侧发现打火机防风帽1个,南侧床铺与东侧床铺之间发现金属打火

机1个，处于开盖状态。

〔图〕插图 〔图〕插图 〔图〕插图

图6 男宿舍金属罐情况

(四)室内线路敷设情况

604号电源总闸位于北房东墙外，经东墙上方进入北房后明线沿上方分两路向南，一路供一层南侧和西侧房屋使用，另外一路供二层使用，其中一路分线进入户内电闸箱，出线供北房使用。供二层使用的线路从东侧沿东墙上方敷设至东部北侧房间，沿中部钢梁向西，穿过中部北侧房间到达西部北侧房间后继续向南到卫生间，转而向东经淋浴间、中部南侧房间到东部南侧房间。

（五）检验鉴定情况

对现场地面残留物、墙体岩棉、空气清新剂、线路残骸、智能电表、空调室外机、监控视频进行提取送检，经应急管理部消防救援局天津火灾物证鉴定中心鉴定，具体情况如下。

1. 现场提取了二层中部北侧房间（男宿舍）内 3 处碳灰、1 处玻璃碎片、1 处木地板、地板下防潮垫层和水泥层，均未检出甲醇、乙醇、汽油、煤油、柴油和油漆稀释剂成分；

— 10 —

1. 在现场二层东墙北侧提取的岩棉中检出棕榈酸异丙酯和邻苯二甲酸酯成分，燃烧性能等级达到 A 级；

1. 罐装“凯晨香氛牌空气清新剂（蜀一手火锅店）”中检出乙烷、丙烷、异丁烷、丁烷、乙醇、柠檬烯等成分，经模拟实验，该空气清新喷雾遇明火可发生快速燃烧；

1. 现场提取的二层中部北侧房间（男宿舍）东侧电线残骸，无故障熔痕；

1. 现场提取 604 号房屋东北侧一块智能电表，分析结论为：“由于电能表相关标准数据项限制，针对已提取数据进行分析。

该电表在 2025 年 02月 11日 00时 00分至 12日 14时 15分左右电压数据未见明显异常，电流数据在一定范围波动，因此该用户在此期间一直有负荷用电；2025 年 02 月 12 日 14 时 28 分 43 秒发生供电侧掉电”；

1. 起火建筑南墙外侧提取二层中部北侧房间（男宿舍）空调室外机的压缩机，鉴定意见为“检材内气体检出二氟甲烷”；

1. 提取编号为“杨宋庄 573 号向南”摄像头监控视频（杨宋庄村委会提取），鉴定意见为“根据所送视频检材分析，初期烟气位于杨宋镇杨宋庄村 604 号村民自建房二层区域，可见烟气时间为视频显示时间 2025 年 02 月 12 日 14 时 04 分（北京时间 2025 年 02 月 12 日 14 时 04 分）许”。

五、原因认定情况

（一）起火原因

1. 排除放火嫌疑。经公安机关侦查，排除放火嫌疑。

— 11 —

1. 排除外来火源因素。经调取 604 号院外北侧监控，2 月 12日 13 时 58 分至 14 时 20 分，自彭某某、王某某、张某某返回起火建筑至火灾发生时无其他人员进入起火建筑。经询问，火灾发生前高某某及胡某某在起火建筑一层，至火灾发生前未发现异常情况及异响。

1. 排除吸烟等弱火源因素。经现场勘查，起火的二层彩钢板建筑整体呈现明火燃烧痕迹。同时监控视频显示，3 名人员返回宿舍后 3 分钟左右即有烟气冒出，14 分钟后大量浓烟突破房顶，火势发展蔓延迅速。

1. 排除做饭用火不慎因素。经询问，居住在二层的人员火灾发生当日均在饭店用餐后返回。现场也未发现天然气管道、液化石油气罐及炉灶等器具。

1. 排除电气因素。经对二层电气线路进行整体勘验，二层主电源线未发现故障熔痕。起火部位上方及周边无用电器具及电气线路经过。

综上所述，结合现场勘验、调查询问、视频分析、技术鉴定和尸体位置分析，综合专家论证意见认定此起火灾起火部位为杨宋镇杨宋庄村 604 号二层中部北侧房间，起火点为该房间内中部，事故系明火引燃，起火原因为人为使用明火不慎所致。

（二）灾害成因分析

一是建筑二层为居住场所，生活杂物堆积，火灾荷载大，导致火灾蔓延扩大，同时燃烧产生大量有毒有害烟气，形成烟气聚集，造成人员伤亡；二是建筑二层仅在北侧设置1部铁质疏散楼

— 12 —

梯，疏散条件不足，影响人员逃生；三是二层除西侧窗户外其余窗户均设置“防护网”，阻碍人员逃生疏散及灭火救援；四是二层为彩钢板结构建筑，火灾发生后主体结构变形坍塌，影响灭火救援和人员搜救。

六、事故暴露的主要问题

结合起火场所情况、事故原因等分析，事故集中暴露出杨宋镇政府及区属有关部门存在村民经营性自建房消防安全排查整治不力、业务指导存在漏洞、专项整治走过场、出租房屋安全管理混乱、违规出租等问题。

（一）“两个通道建设”“拆窗破网”整治敷衍了事走过场，填报数据弄虚作假

在“怀柔区村民经营性自建房消防安全治本攻坚专项治理”

[2]行动中，属地政府消极应付，工作基本没有落实。2024 年 1 月 25 日，怀柔区防火安全委员会印发了专项治理工作方案，要求镇乡街道制定治理方案计划[3]，但直至火灾发生，杨宋镇只将该公文在单位内部传阅流转，未制定工作方案计划；杨宋镇在上报工作进展情况、组织杨宋庄村录入“企安安”系统时，填报为：全镇（包括起火的 604 号）村民经营性自建房消防安全隐患均已

[2]北京市怀柔区防火安全委员会 2024 年 1 月 25 日印发《怀柔区村民经营性自建房消防安全治本攻坚专项治理工作方案》（怀防安字〔2024〕3 号），要求自 2024 年 1月 25 日至 2024 年 12 月底，在怀柔区集中开展村民经营性自建房消防安全治本攻坚专项治理工作。

[3]《怀柔区村民经营性自建房消防安全治本攻坚专项治理工作方案》（2024 年 1 月 25 日，怀防安字〔2024〕3 号），五、工作安排（四）落责任，严管理，保安全（2024年 12 月底前）2.镇乡街道应充分发挥组织、领导、统筹作用，建立完善“镇、村”两级工作台账，制定治理方案计划，组织综合执法队……

— 13 —

整改完毕，全部合格；村级检查员、镇级核查员对 604 号房屋存在的单通道、防护网、彩钢板房住人等系统内要求填报的问题均标注为“无”或“不涉及”[4]。经调查，镇级核查员未核查 604号房屋二层情况[5]；村级检查员仅登录系统录入，不到现场核查，将有问题的场所均填报为合格。

杨宋庄村在村级房屋租赁日常管理工作中，填写的“杨宋镇村消防安全现场检查单”显示，在检查过程中发现 604 号存在“彩钢房住人现象”，要求立即整改，但直至火灾发生时，604 号二层彩钢房住人现象依旧存在；同时，在“平安影都大排查入户行动调查表”中“排查是否存在二层彩钢房违规住人”中登记为“否”；经调取“企安安”系统，在村级登记、镇级核查中，录入的“是否按标准建设疏散通道”“窗口防护网、广告牌、铁栅栏数量”等问题均为合格，与现场实际不符，在火灾现场发现，周边村民自建房也存在安装“防护网”的情况。

事故发生后，杨宋镇对全镇村民经营性自建房开展再次排查整改工作，半个月内共发现“两个通道建设”不符合要求 37 处，

[4]《怀柔区村民经营性自建房消防安全治本攻坚专项治理工作方案》（2024 年 1 月 25 日，怀防安字〔2024〕3 号），五、工作安排（一）边摸排、边宣传、边治理（即日起至 2024 年 12 月 31 日）1.各镇乡街道组织村（社区）对辖区内所有村民经营性自建房疏散条件、充电设施、自救力量等基础信息进行全面摸排，建立健全基础台账，待“企安安”系统“村民经营性自建房消防安全排查治理模块”运行后，录入“企安安”系统，推动落实自查自改、排查督改、闭环整治。

[5]《开展村民经营性自建房疏散通道建设核验整改工作的通知》（2024 年 8 月 14日，怀防安办字〔2024〕40 号）一、核验方式、范围及频次（一）核验方式各镇、街道应定期组织人员严格对照核验标准，对系统填报已满足 2条疏散通道的村民经营性自建房开展抽查核验，并录入“村民经营性自建房消防安全排查治理系统”（二）核验范围及频次 1.乡镇街道级（1）范围：辖区所有村民经营性自建房。（2）频次：每周至少开展 2次，直至核验结束。

— 14 —

“彩钢板住人”22 处，有“护栏”（每间出租房屋为 1 处）的 234 处[6]，前期工作与实际情况差距较大。同时，在区级核查工作中，区消防救援局虽按规定要求进行 5%比例抽查，但是对杨宋庄村所抽查的房屋均为一层，核查工作存在选择性[7]，对杨宋镇专项整治工作形势分析研判不足。

（二）“村民经营性自建房”长期底数不清情况不明

直至事故发生前，杨宋镇政府未摸清辖区“村民经营性自建房”底数[8]，杨宋镇政府自专项治理以来长期将前期上账的 305栋作为检查范围，而事故发生后半个月内却又统计上账948栋[9]。

（三）村民自建房违规出租

起火建筑二层仅设置 1 部楼梯，且除二层西侧窗户外其余窗户均设置“防护网”[10]，不具备房屋出租安全条件[11]；604 号房

[6]根据《怀柔区“降险除患”春季整治行动工作周报》（2025 年 2 月 20 日第一期、2025 年 2 月 27 日第二期）统计。

[7]《开展村民经营性自建房疏散通道建设核验整改工作的通知》（2024 年 8 月 14日，怀防安办字〔2024〕40 号）一、核验方式、范围及频次（二）核验范围及频次 2.

区级（1）范围：一是辖区所有三层（含）以上村民经营性自建房；二是按照 5%的比例，随机抽取二层及以下村民经营性自建房。（2）频次：每周至少开展 1次。

[8]《怀柔区村民经营性自建房消防安全治本攻坚专项治理工作方案》（2024 年 1 月 25 日，怀防安字〔2024〕3 号）五、工作安排（四）落责任，严管理，保安全（2024年 12 月底前）2.镇乡街道应充分发挥组织、领导、统筹作用，建立完善“镇、村”两级工作台账，……

[9]根据《怀柔区“降险除患”春季整治行动工作周报》（2025 年 2 月 20 日第一期、2025 年 2 月 27 日第二期）统计。

[10]《怀柔区村民经营性自建房消防安全治本攻坚专项治理工作方案》（2024 年 1月 25 日，怀防安字〔2024〕3 号），四、治理措施和任务分工（一）建设人员疏散通道，落实疏散通道建设和结构安全性指引，按要求采取“建筑内增设疏散楼梯”、“建筑外或天井内增设疏散楼梯”、“利用相邻或相近建筑疏散”三种方式建设疏散通道，确保村民经营性自建房每栋楼至少有 2条疏散路线。（五）完善消防车通道、水源，拆除防护网，……拆除窗口、疏散通道上影响人员逃生和灭火救援的防护网、广告牌、铁栅栏等；……

[11]《北京市房屋租赁管理若干规定》（2011 年 5 月 5 日，北京市人民政府第 231

— 15 —

主于 2022 年将中部两间房出租给“蜀一手火锅饭店”付怀洋作员工宿舍使用，未签订房屋租赁合同[12]，也未明确各方消防安全责任[13]，其中男宿舍房间内共设置 4 张上下铺，日常居住 4 人，房屋面积 16 平方米，人员居住较密集。

（四）村民自建出租房管理存在漏洞

根据起火房间实际居住情况，现场属于“违规出租”[14]，出租房屋管理机构应当对房屋租赁行为进行综合管理并对街乡开展工作指导[15]；通过调查，怀柔区住房城乡建设委作为怀柔区住房租赁综合监督管理部门，在日常工作中未能有效发挥牵头作用，协调相关监管部门落实监管责任、指导杨宋镇政府开展住房租赁日常监督管理工作不到位；同时，怀柔区住房城乡建设委未能严格落实怀柔区政府工作要求[16]，将辖区内村民自建出租房安全管

号令修改）第十七条 出租房屋的建筑结构和设备设施，应当符合建筑、消防、治安、卫生等方面的安全条件，不得危及人身安全。禁止将违法建筑和其他依法不得出租的房屋出租。

[12]《北京市房屋租赁管理若干规定》（2011 年 5 月 5 日，北京市人民政府第 231号令修改），第七条 租赁房屋的，出租人和承租人应当依法签订房屋租赁合同。

[13]《怀柔区村民经营性自建房消防安全治本攻坚专项治理工作方案》（2024 年 1月 25 日，怀防安字〔2024〕3 号）五、工作安排（四）落责任，严管理，保安全（2024年 12 月底前），4.房屋租赁经营获利者应当履行消防安全主体责任，自觉遵守法律法规、相关政策及村民防火安全公约，订立合同明确各方消防安全责任；……

[14]《北京市房屋租赁管理若干规定》（2011 年 5 月 5 日，北京市人民政府第 231号令修改）第十七条 出租房屋的建筑结构和设备设施，应当符合建筑、消防、治安、卫生等方面的安全条件，不得危及人身安全。禁止将违法建筑和其他依法不得出租的房屋出租。

[15]《北京市房屋租赁管理若干规定》（2011 年 5 月 5 日，北京市人民政府第 231号令修改）第四条 本市各级人民政府应当加强对房屋租赁管理工作的领导，建立出租房屋管理机构。出租房屋管理机构具体负责房屋租赁管理的组织、指导、协调、监督等综合管理工作。

[16]北京市怀柔区人民政府关于明确村民经营性自建房行业管理部门的说明：“根据市政府“2·12”火灾事故调查组工作要求，经会议研究，目前已明确怀柔区村民经营性自建房行业管理部门为北京市怀柔区住房和城乡建设委员会”。

— 16 —

理工作纳入日常监管范围，在村民自建出租房综合管理工作中存在盲区。

（五）宣传覆盖不全面，未落实逐户逐人

怀柔区农业农村局仅对全区涉农企业进行警示牌安装，宣传工作覆盖不彻底、不到位[17]。

七、事故涉及有关方面的具体责任

根据有关法律法规文件规定，除房屋租赁当事人应遵守相关法规规定外；怀柔区住房和城乡建设委员会在村民经营性自建房消防安全整治方面有明确职责；怀柔区消防救援局在牵头村民经营性自建房消防安全整治方面有明确职责；怀柔区农业农村局在村民经营性自建房消防安全宣传方面有明确职责；杨宋庄村党支部、村委会和杨宋镇党委政府对相关工作负有属地管理职责。

（一）房屋租赁当事人

1. 房东高长合

违规出租不符合规定的房屋，未按规定签订房屋租赁合同，未依法履行租赁住房及其附属设施安全管理责任，未定期检查租赁住房的使用情况[18]；未履行消防安全提示、巡查检查的职责，

[17]《怀柔区村民经营性自建房消防安全治本攻坚专项治理工作方案》（2024 年 1月 25 日，怀防安字〔2024〕3 号）四、治理措施和任务分工（七）开展逐栋逐层、逐户逐人宣传警示，各村（社区）结合专项行动内容，修订完善村民防火安全公约；射击、制作、悬挂固定醒目的警示标牌；逐栋逐房设置张贴宣传警示标语、海报；逐户逐人发放提示图页；牵头单位：区防火委办公室、区农业农村局。

[18]《北京市住房租赁条例》（2022 年 9 月 1 日，〔十五届〕第 76 号）第十九条 出租人应当遵守下列规定：（一）不得向未提供身份证明材料的人出租住房；（二）依法履行租赁住房及其附属设施安全管理责任，与承租人约定定期检查租赁住房的使用情况；

— 17 —

消除安全隐患的职责履行不到位[19]。

1. 承租方蜀一手火锅店

未依法签订租赁合同，规范租赁行为，履职尽责不到位；承租房屋作为集体宿舍供本单位职工居住未建立相应的管理制度，未按规定履行安全管理责任[20]。

（二）有关监管部门

1. 怀柔区消防救援局

怀柔区消防救援局在怀柔区村民经营性自建房消防安全治本攻坚专项治理工作中统筹部署[21]不深不细，对乡镇（街道）和有关部门专项整治工作推进情况督导不全面，对杨宋镇政府村民经营性自建房“两个通道建设”“拆窗破网”等火灾风险隐患排查、整改工作督导不到位[22]。

1. 怀柔区住房和城乡建设委

怀柔区住房城乡建设委作为怀柔区住房租赁综合监督管理

[19]《怀柔区村民经营性自建房消防安全治本攻坚专项治理工作方案》（2024 年 1月 25 日，怀防安字〔2024〕3 号）五、工作安排（四）落责任，严管理，保安全（2024年 12 月底前），4.房屋租赁经营获利者应当履行消防安全主体责任……落实隐患整改和日常管理经费保障，定期开展防火巡查检查和消防宣传提示，配齐配足消防设施，及时劝阻、制止租户违法违规行为。

[20]《北京市住房租赁条例》（2022 年 9 月 1 日，〔十五届〕第 76 号）第二十三条 单位承租住房供本单位职工居住的，单位应当建立相应的管理制度，履行安全管理责任。

[21]《怀柔区村民经营性自建房消防安全治本攻坚专项治理工作方案》（2024 年 1月 25 日，怀防安字〔2024〕3 号）三、组织机构 在区政府统一领导下，依托区防火委办公室成立工作专班，全面推进工作措施落实。

[22]依据《怀柔区村民经营性自建房消防安全治本攻坚专项治理工作方案》（2024年 1 月 25 日，怀防安字〔2024〕3 号），建设人员疏散通道、拆除防护网工作责任单位为各镇乡街道，牵头单位为区防火委办公室；六、工作要求（二）强化调度督导。

区防火委实行每月调度机制，对各镇乡街道、各有关部门工作进度、力度和质效进行通报；……

— 18 —

部门[23][24]，在日常工作中未能有效发挥牵头作用，协调相关监管部门落实监管责任、指导杨宋镇政府开展住房租赁日常监督管理工作不到位，在村民自建出租房综合管理工作中存在盲区。

1. 怀柔区农业农村局

区农业农村局落实区级工作方案不全面，开展“逐栋逐层、逐户逐人”宣传警示工作不彻底[25]。

（三）属地政府和村级组织

1. 杨宋镇人民政府

杨宋镇贯彻执行相关规章和市、区政府的工作方案[26]不全面、不规范、不彻底，未能有效组织开展消防安全检查，督促整改消防隐患[27]；对辖区内村民经营性自建出租房日常监督管理不到位，

[23]《北京市房屋租赁管理若干规定》（2011 年 5 月 5 日，北京市人民政府第 231号令修改）第四条 本市各级人民政府应当加强对房屋租赁管理工作的领导，建立出租房屋管理机构。出租房屋管理机构具体负责房屋租赁管理的组织、指导、协调、监督等综合管理工作。

[24]北京市怀柔区人民政府关于明确村民经营性自建房行业管理部门的说明：“根据市政府“2·12”火灾事故调查组工作要求，经会议研究，目前已明确怀柔区村民经营性自建房行业管理部门为北京市怀柔区住房和城乡建设委员会”。

[25]《怀柔区村民经营性自建房消防安全治本攻坚专项治理工作方案》（2024 年 1月 25 日，怀防安字〔2024〕3 号）四、治理措施和任务分工（七）开展逐栋逐层、逐户逐人宣传警示，各村（社区）结合专项行动内容，修订完善村民防火安全公约；射击、制作、悬挂固定醒目的警示标牌；逐栋逐房设置张贴宣传警示标语、海报；逐户逐人发放提示图页；牵头单位：区防火委办公室、区农业农村局。

[26]中共北京市怀柔区委办公室北京市怀柔区人民政府办公室关于印发《北京市怀柔区杨宋镇机构改革方案》的通知（京怀办字〔2020〕12 号）根据《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方人民政府组织法》等有关规定，杨宋镇人民政府的主要职责是：（1）贯彻执行法律、法规、规章和市、区政府的决定、命令，执行本镇人民代表大会的决议，发布决定和命令；……（7）承办区政府交办的其他事项。

[27]中共北京市怀柔区委办公室北京市怀柔区人民政府办公室关于印发《北京市怀柔区杨宋镇机构改革方案》的通知（京怀办字〔2020〕12 号）二、主要任务（三）统筹设置内设机构 3.平安建设办公室（挂武装部、司法所牌子）。负责安全生产“党政同责”落实，加强对辖区生产经营单位安全生产状况的监督检查；建立消防安全组织，

— 19 —

指导杨宋庄村开展消防整治工作和出租房屋管理工作不到位[28]；在村民经营性自建房核验工作[29]中未发现涉事房屋604号存在的疏散通道不符合要求、设置防护网、彩钢房住人等问题，对604号违规出租住人情况不了解、不掌握；在村民经营性自建房专项整治工作期间实地核查、隐患整改工作中存在畏难情绪，工作流于形式，属地管理责任缺失。

1. 杨宋庄村党支部、村委会

在村民经营性自建房日常管理中未及时发现 604 号房屋存在的疏散通道不符合要求、设置防护网等问题，在消防安全检查、巡查工作中敷衍了事，隐患问题只部分登记也未督促整改[30]，未落实督促、上报涉事房屋安全隐患问题的职责[31]；在村民经营性

制定消防安全制度，落实消防安全措施；组织开展消防安全检查，督促整改消防隐患，指导村民委员会开展群众性的消防工作；……

[28]《北京市住房租赁条例》（2022 年 9 月 1 日，〔十五届〕第 76 号）第八条 街道办事处、乡镇人民政府加强对本辖区内住房租赁的日常监督管理，指导居民委员会、村民委员会、村集体经济组织做好住房租赁相关工作。

[29]《开展村民经营性自建房疏散通道建设核验整改工作的通知》（2024 年 8 月 14日，怀防安办字〔2024〕40 号）一、核验方式、范围及频次（一）核验方式各镇、街道应定期组织人员严格对照核验标准，对系统填报已满足 2条疏散通道的村民经营性自建房开展抽查核验，并录入“村民经营性自建房消防安全排查治理系统”（二）核验范围及频次 1.乡镇街道级（1）范围：辖区所有村民经营性自建房。（2）频次：每周至少开展 2次，直至核验结束。

[30]《北京市农村消防安全管理规定》（2007 年 10 月 26 日，市政府 196 号令）第九条 村民委员会应当成立防火安全小组，设立消防安全员，健全工作制度，开展消防安全宣传和消防安全检查、巡查，及时消除火灾隐患，组织火灾扑救，建立消防工作档案。

[31]《北京市房屋租赁管理若干规定》（2011 年 5 月 5 日，北京市人民政府第 231号令修改）第三十二条 基层管理服务站应当建立巡视制度，采集房屋租赁信息，对房屋租赁情况进行日常检查，并做好下列工作：……（四）发现违反治安、消防、卫生、计划生育、建筑结构安全等管理规定的违法行为，报告上级出租房屋管理机构或者其他有关行政部门。

— 20 —

自建房消防安全整治系统中未落实村级检查要求[32]，填报的检查数据与实际不符，对存在隐患问题的房屋均按无问题上报，数据弄虚作假。

八、对有关责任人员及责任单位的处理情况

（一）追究刑事责任人员

高某某，因在事故中死亡，不再追究刑事责任。

（二）追责问责的人员

对在事故调查中发现的地方党委政府及有关部门的公职人员履职方面存在的问题等线索及相关材料，移交市纪委监委追责问责。

九、事故整改和防范措施建议

（一）切实加强各级责任落实

市级各部门要严格落实党政领导责任，全面做好村民经营性自建房消防安全专项治理的动员部署，充分调动区级部门的积极性，共同做好整治工作；要细化措施，明确职责，确保责任落实到岗位、到人头、到一线，不折不扣抓好各项工作措施落实；要加强工作进度汇总梳理，及时掌握各区整治工作进度，督促各区按规定在“自建房安全专项整治系统消防安全子系统”完成隐患挂销账，提升整治工作质效。

（二）持续加强村民经营性自建房出租管理

[32]《怀柔区村民经营性自建房消防安全治本攻坚专项治理工作方案》（2024 年 1月 25 日，怀防安字〔2024〕3 号）二、工作原则（二）坚持分类施策，全面整改。政府统一领导，各村组织实施，对村民经营性自建房消防安全状况开展全面排查，清仓见底；突出重点，依法督改，一户一策。清单销账。整治情况全部录入“企安安”系统，实现上账、销账闭环整改。

— 21 —

消防救援机构要会同有关部门和各区政府，完善巩固村民经营性自建房消防安全治本攻坚专项治理成果，进一步查处消防违法违规行为，加强村民经营性自建房疏散通道建设、防护网拆除等专项整治工作。住房城乡建设（房管）部门要加强对街道办事处、乡镇人民政府开展住房租赁日常监督管理的指导和检查，探索试点农村自建房由村集体、乡镇企业或专业租赁企业规模化出租盘活，加大对房屋租赁方面的政策、法规的宣传。同时，各区机构编制部门要根据辖区实际情况，进一步明确各部门及属地在农村地区房屋租赁方面的相关监管职责。

（三）落实落细基层末梢一线责任

怀柔区委、区政府要深刻吸取事故教训，树牢安全发展理念，加强村民经营性自建房安全专项整治和农村消防工作的领导，强化统筹协调、研究调度和监督检查，督促有关部门和乡镇街道履职尽责、治本攻坚，提升工作质效，从根本上消除隐患、解决问题，坚决防止敷衍塞责、步步踩空、环环失守，坚决防止对问题隐患见怪不怪、放任自流，坚决防止隐患问题瞒报、谎报，数据弄虚作假的情况。要强化工作落实，逐步销账存量隐患，严格控制新增隐患，最大限度消除现实火灾风险，同步有序推进消防基础设施建设；坚决整治违规出租住人尤其是三层及以上违规出租住人问题，确保守住安全红线底线。